Избранные труды
Мы разделяем мнение о необходимости признания за административно-процессуальным правом статуса самостоятельной отрасли социалистического права. Предварительно в качестве одного из оснований для такого вывода необходимо, на наш взгляд, использовать общепризнанное существование административного процесса как самостоятельного юридического порядка реализации норм материального административного и некоторых иных отраслей права. А если есть процесс, то должны получить признание и соответствующие процессуальные нормы, его регулирующие. Следствием юридического обособления административного процесса является выделение воздействующей на него совокупности правовых норм в качестве самостоятельной процессуальной отрасли советского права.
Таким образом, соотношение материальных и процессуальных норм проявляется, прежде всего, в существовании двух видов отраслей. И только поэтому соотношение материальных и процессуальных норм в административном праве адекватно их соотношению в гражданском и уголовном праве.
Ко второй группе следует отнести отрасли материального права, которые не имеют одноименных процессуальных отраслей – государственное право, трудовое, колхозное и др. Особенностью процессуальных норм этих отраслей является то, что они обслуживают только свою отрасль и не имеют отношения к реализации материальных норм других отраслей права. Из отраслей первой группы это характерно только для уголовно-процессуального права.
При анализе соотношения материальных и процессуальных административно-правовых норм немаловажное значение имеет степень обособленности процессуальных норм от материальных. Для уголовного и гражданского права это обособление является наиболее полным и последовательным, чего нельзя в настоящее время сказать об административном праве.
Неразделенность материальных и процессуальных норм в административном праве объясняется, на наш взгляд, следующими причинами. Во-первых, многообразием процессуальной деятельности в сфере советского государственного управления. Эта сфера, как известно, охватывает многие весьма различные по своему содержанию, отрасли государственного управления, а также отдельные управленческие функции, что затрудняет выявление закономерностей, на основе которых можно было бы отделить процессуальные нормы.
Во-вторых, множественностью органов, применяющих процессуальные нормы административного права. Если гражданско-процессуальные и уголовно-процессуальные нормы применяются сравнительно узкой системой органов, то круг субъектов, применяющих административно-процессуальные нормы, не только значительно более широк, но и как следствие этого – более разнообразен. Кроме того, суд, например, предназначен для решения строго ограниченного круга дел, которые прямо предусмотрены законом. Что же касается исполнительных и распорядительных органов, то их процессуальная деятельность регулируется лишь в основных чертах, причем некоторые стороны процессуальной деятельности управленческих органов правом не регулируются, находясь под воздействием, условно говоря, организационно-процессуальных норм. Следовательно, если разработка единых процессуальных законов, регулирующих правила гражданского и уголовного судопроизводства и процесса, не представляет особых трудностей, то в сфере административного права уже одно определение понятия административного процесса, сферы применения административно-процессуальных норм вызывает принципиальные разногласия.
В-третьих, имеет определенное значение и слабая научная разработка вопросов советского административного процесса и советского административно-процессуального права.
Процесс размежевания материальных и процессуальных административно-правовых норм, обусловленный объективными потребностями управленческой практики, еще только начинается, и его дальнейшему развитию должна способствовать активизация научной работы в данной области. «Поскольку, – пишет Б. Б. Хангельдыев, – государственное управление “обслуживает” как материальные, так и процессуальные правовые предписания, в административном праве следует различать две структурные, вполне самостоятельные части: административно-материальное и административно-процессуальное право. Наука управления и законодатель еще не отделили в целом организационно-материальные нормы от организационно-процессуальных, хотя в некоторых сферах правового регулирования такая работа уже проделана»[165].
Есть основания предположить, что роль процессуального регулирования управленческой деятельности в современных условиях и, следовательно, роль процессуальных норм административного права и всей отрасли в целом будет возрастать. Такой вывод вытекает из постановлений сентябрьского (1965 г.). Пленума ЦК КПСС и основанных на них постановлениях партии и правительства. Как известно, предпринятая на основе решений Пленума ЦК КПСС хозяйственная реформа внесла много нового во взаимоотношения предприятий и органов хозяйственного управления; потребовала установления взаимных прав и обязанностей в этих отношениях, повышения ответственности как предприятий, так и органов управления промышленностью.
Административно-процессуальные нормы должны максимально содействовать решению многих актуальных вопросов управленческой деятельности Советского государства. Например, ощущается насущная потребность в четком процессуальном регламентировании порядка принятия нормативных актов советского государственного управления, порядка разрешения заявлений и обращений организаций о реализации их прав в сфере управления, порядка разрешения жалоб и рассмотрения споров в сфере управления, порядка разрешения организационных дел в аппарате государственного управления, разрешения дел о поощрениях и применении принудительных мер в сфере управления, т. е. вопросов, связанных с регламентированием всех видов административных производств.
Исследование понятия административно-процессуальной нормы должно опираться на данные общей теории права и вместе с тем учитывать особенности той сферы общественной жизни, в которой проявляется регулятивное воздействие этих норм.
Поскольку административно-процессуальные нормы относятся к нормам правовым, они, естественно, должны рассматриваться как правила общего характера, установленные или санкционированные Советским государством. В этом плане административно-процессуальные нормы практически ничем не отличаются от всех иных правовых норм, поскольку общим качеством для них является юридическая природа. Но каждая норма регулирует вполне определенные общественные отношения, совокупность которых составляет предмет соответствующей отрасли права. Следовательно, для характеристики интересующих нас норм еще недостаточно установить их принадлежность к правовым предписаниям. Не менее важно определить предмет регулирования и тем самым выявить характерные черты данных норм, выделить их из массы иных правовых предписаний.
Вопрос о специфике материальных норм является предметом специального исследования в науке административного права. Его можно считать, в принципе, решенным. Как отмечалось в специальной литературе, особенность административно-правовых норм состоит в том, что они регулируют только те общественные отношения, которые складываются в сфере исполнительно-распорядительной деятельности Советского государства и, следовательно, имеют управленческий характер[166].
Что касается предмета регулирования административно-процессуальных норм, то эта проблема в юридической литературе почти не разработана. При определении его существенное значение приобретает учет связи процессуальных норм с материальными, служебного назначения административно-процессуальных норм. Конечно, в широком плане можно сказать, что материальные и процессуальные нормы объединяет их принадлежность к социалистическому праву[167]. Но такой подход не позволяет выявить специфику общности между соответствующими группами материальных и процессуальных правовых норм. Процессуальные нормы гражданского, уголовного и административного права обеспечивают реализацию, прежде всего, одноименных материальных отраслей. Следовательно, общность между ними заключается в том, что они регулируют материальные и процессуальные отношения, складывающиеся соответственно в одной и той же области. Для материальных и процессуальных норм административного права такой областью является сфера государственного управления.
Однако между материальными и процессуальными административно-правовыми нормами существуют и различия. Как уже отмечалось, процессуальные нормы административного права применяются там, где возникает необходимость в реализации материальных норм, прежде всего административного, а также норм иных отраслей материального права[168].
Иными словами, для административно-процессуальных норм материальные нормы являются своеобразной основой существования. Этот вывод имеет прямое отношение к определению объема административно-процессуальной деятельности.
Сказанным, однако, не исчерпывается различие между материальными и процессуальными административно-правовыми нормами. Несмотря на то, что они регулируют общественные отношения, возникающие в процессе единой управленческой деятельности Советского государства, воздействие названных норм на эти отношения неодинаково.
Материальные и процессуальные административно-правовые нормы регулируют различные отношения либо различные стадии того или иного отношения. Подобно тому как материальная норма предшествует в своем действии применению процессуальной нормы, так и материальные отношения следует рассматривать как предварительное условие возникновения административно-процессуального правоотношения[169]. Если норма материального административного права, определяя содержание прав и обязанностей субъектов права, отвечает на вопрос, что надо сделать для реализации этих прав и обязанностей, то норма процессуального административного права отвечает на вопрос, как, каким образом, в каком порядке названные права и обязанности могут или должны быть реализованы.
Иную позицию по вопросу о соотношении материальных и процессуальных административно-правовых норм защищает Н. Г. Салищева. Если нормы материального административного права, пишет автор, касаются всех сторон исполнительно-распорядительной деятельности, то нормы процессуального административного права имеют сравнительно узкую сферу регулирования и применения.
Н. Г. Салищева указывает на следующие различия между этими видами норм. Во-первых, нормы материального и административного права определяют содержание прав и обязанностей сторон административно-правового отношения по существу, в то время как нормы процессуального права (если они применимы к разрешению спора по данному правоотношению) определяют порядок принудительного разрешения спора, могущего возникнуть между сторонами данного правоотношения.
Во-вторых, нормы материального административного права устанавливают определенные запреты, учитывая интересы охраны общественного порядка и необходимость соблюдения правил социалистического общежития, содержат перечень административных взысканий за проступки, а нормы процессуальные определяют порядок привлечения лиц к ответственности, начиная от составления процессуальных документов, удостоверяющих факт правонарушения, и заканчивая порядком принудительного исполнения наложенного взыскания.
Отсюда следует общий вывод: если нормы материального административного права отвечают на вопрос, что дозволено, что запрещено делать или каким образом делать, чтобы достичь желаемого результата, то нормы административно-процессуальные отвечают на вопрос, каков порядок принудительного разрешения спора или каков порядок применения мер административного принуждения и какова компетенция в разрешении этих дел соответствующих должностных лиц[170].
Позиция Н. Г. Салищевой вызывает несколько принципиальных возражений. Прежде всего нельзя согласиться со стремлением ограничить сферу действия материальных норм задачами установления прав и обязанностей только сторон правоотношений. В таком случае неизбежно возникает опасность отождествления понятия субъекта права и субъекта правоотношения. По нашему мнению, эти понятия неравнозначны: субъект права – понятие более широкое, включающее в себя и понятие субъекта правоотношения. Каждый субъект правоотношения одновременно является и субъектом права, но не каждый субъект права в данный момент является субъектом правоотношения. Поэтому ограничивать правовым регулированием поведения лишь участников правоотношений – значит отрицать необходимость правового воздействия на поведение субъектов права вообще, не выступающих в данный момент субъектами правоотношения[171].
Далее, если практически существует необходимость регулировать поведение субъектов права за пределами правоотношений, то возникает вопрос: какими нормами – материальными или процессуальными – это осуществляется. Н. Г. Салищева, как известно, допускает применение норм административно-процессуального права только в случаях, когда налицо спор между сторонами и когда необходимо осуществить государственное принуждение. Такое ограничение нельзя признать правомерным[172].
Наконец, мы не согласны с Н. Г. Салищевой и в вопросе о сфере применения процессуальных норм советского административного права. Следуя ее позиции, нужно, например, признать, что если должностное лицо принимает решение по жалобе гражданина, то эти его действия регулируются процессуальными нормами, ибо налицо спор между сторонами. Но если должностное лицо принимает решение о награждении гражданина, то здесь уже процессуальных норм нет, поскольку нет спора. Закономерно спросить в таком случае, какими нормами регулируется порядок поощрения того или иного лица?
Концепция Н. Г. Салищевой не свободна и от иных неточностей. Добровольное исполнение подавляющего большинства норм административного права, говорит автор, не требует предварительного установления соответствующих процессуальных правил и форм. Аналогичным образом, по мнению Н. Г. Салищевой, обстоит дело в гражданском праве. «Добровольное исполнение норм гражданского права (а именно добровольное исполнение этих норм преобладает) отнюдь не требует никакого “сопровождения” или “оформления” нормами процессуальными»[173].
Посмотрим, так ли это. Административная комиссия наложила штраф на гражданина. Закон прежде всего исходит из презумпции добровольной уплаты штрафа нарушителем, в силу чего ст. 41 Положения об административных комиссиях закрепляет ряд процессуальных правил, регулирующих добровольный порядок исполнения взыскания: срок уплаты штрафа, место уплаты, обязанность представить комиссии квитанцию об уплате. И только следующая статья Положения уже предусматривает процессуальные действия в случае неуплат штрафа.
Другой пример из области гражданско-процессуального права. Супруги расторгают брак. По общему правилу, это делается на добровольных началах. Но тем не менее процессуальный закон регламентирует производство по бракоразводным делам. Следовательно, добровольность исполнения отнюдь не исключает законодательного определения порядка этого исполнения.
Поэтому, как нам представляется, материальное административное право определяет содержание правомочий и обязанностей своих субъектов, выступающих в качестве участников различных правоотношений. Соответственно этому и процессуальное административное право, с одной стороны, устанавливает, как, в каком порядке субъект административного права может осуществить свои правомочия, а с другой – определяет порядок реализации правомочий и обязанностей субъектами права в случаях, когда они вступили в юридическую связь друг с другом.
Таковы в основных чертах общность и различия между материальными и процессуальными административно-правовыми нормами.
В отличие от норм иных процессуальных отраслей советского права административно-процессуальные нормы имеют следующие особенности.
Во-первых, различен крут субъектов, которые правомочны устанавливать процессуальные нормы различных отраслей. Как известно, гражданско-процессуальные и уголовно-процессуальные нормы устанавливаются только высшими органами государственной власти Союза ССР и союзных республик. Источником этих норм являются специальные процессуальные законы. Что же касается административно-процессуальных норм, то они устанавливаются не только высшими органами государственной власти, но и содержатся в актах управления, издаваемых исполнительными и распорядительными органами государственной власти. Широкий круг субъектов, правомочных устанавливать административно-процессуальные нормы, обусловлен многоплановостью сферы управленческой деятельности, а также ее правотворческим характером. Можно сказать, что административно-процессуальные нормы издают те же субъекты, которые наделены правом устанавливать и административно-материальные предписания.
Во-вторых, есть различие и в круге субъектов, применяющих процессуальные нормы. Гражданско-процессуальные и уголовно-процессуальные нормы правомочны применять строго ограниченный круг субъектов, четко указанных в процессуальных кодексах. Иное положение складывается в сфере действия административного права. Здесь процессуальные нормы применяются весьма широким кругом органов, что связано с необходимостью обеспечить реализацию материальных норм во всех областях государственной жизни.
В-третьих, реализация административно-процессуальных норм далеко не всегда связана с необходимостью оказать принудительное воздействие на участников правоотношений. Более того, элемент принуждения характерен лишь для небольшой части административно-процессуальных норм[174]. Между тем некоторые авторы вообще связывают воздействие процессуальных норм с осуществлением принуждения. Так, С. С. Алексеев своеобразие функций процессуальных отраслей права видит в том, что «они направлены прежде всего на регулирование общественных отношений, складывающихся при принудительном осуществлении прав и обязанностей, установленных нормами “материальных отраслей”»[175]. Если для уголовно-процессуальных норм их применение носит в основном принудительный характер, то для гражданско-процессуальных норм, и особенно административно-процессуальных норм, он не специфичен.
Итак, административно-процессуальным нормам присущи две основные особенности.
Первая особенность заключается в их управленческом характере. Они регулируют общественные отношения, складывающиеся в сфере советского государственного управления. Эта особенность позволяет отграничить административно-процессуальные нормы от всех иных правовых норм, кроме норм материального административного права, которые, как известно, также регулируют управленческие общественные отношения.
Вторая особенность состоит в том, что это – процессуальные правила, которые регулируют не все без исключения управленческие отношения, а лишь те, которые возникают в связи с разрешением индивидуальных дел исполнительными и распорядительными органами государственной власти. Следовательно, административно-процессуальные нормы регулируют общественные отношения, возникающие в процессе применения, прежде всего и главным образом, норм материального административного права. Эта особенность позволяет отграничить процессуальные нормы от материальных норм советского административного права.
Таким образом, административно-процессуальная норма – это установленное или санкционированное Советским государством общее правило поведения, регулирующее общественные отношения, возникающие при разрешении индивидуально-конкретных дел в сфере советского государственного управления.
§ 3. Структура административно-процессуальной нормы
Вопрос о структуре административно-процессуальных норм имеет не только теоретическое, но и немаловажное практическое значение. Решение его должно исходить из общих положений о структуре юридической нормы, выработанных теорией социалистического права.
Согласно наиболее распространенному взгляду правовая норма состоит из трех частей: гипотезы, диспозиции и санкции. Гипотезой именуется элемент нормы, указывающий на условия, при наступлении которых применяется правило, установленное нормой. Диспозиция – это центральная часть нормы, ее главный элемент, составляющий содержание данного юридического правила. Санкция – это указание на юридические последствия, наступающие при нарушении или несоблюдении данной правовой нормы[176].
Структурные части нормы в литературе именуются неодинаково. Одни называют их составными частями или элементами[177], другие – только элементами[178], третьи считают, что поскольку норма права тождественна диспозиции, то гипотеза и санкция выступают не как составные части нормы, т. е. диспозиции, а как ее атрибуты[179]. С нашей точки зрения, составные части нормы, ее элементы – понятия тождественные, характеризующие внутреннее ее строение.
Однако некоторые авторы считают, что юридическая норма состоит только из двух элементов. Так, С. В. Курылев считает составными частями нормы: условие, с наступлением которого связаны юридические последствия, и сами юридические последствия. При этом в названные элементы автор вкладывает отличный от общепринятого смысл. Условие правовой нормы – это, по мнению С. В. Курылева, указание на юридические факты, предусмотренные нормой. Последствия – это указание на права и обязанности, возникающие при наступлении предусмотренных нормой условий[180].
Таковы две исходные позиции по интересующему нас вопросу. Правда, есть и другие разногласия, но они относятся уже к решению вопроса о соотношении составных частей юридической нормы.
Ряд авторов высказывает категорическое суждение, согласно которому каждая правовая норма обязательно должна состоять из трех элементов. «Только наличие всех трех частей, – пишет Ю. Г. Ткаченко, – дает нам представление о норме права»[181]. Отсутствие хотя бы одного из них «уже лишает норму правового характера», – подчеркивает А. Ф. Шебанов[182].
С этим согласны далеко не все. Не обязательно, чтобы в процессе правотворчества все три логических элемента были включены в одну норму права, отмечает И. Сабо. В некоторых нормах диспозиция сливается с гипотезой. «В ряде случаев, – пишет автор, – диспозиция сформулирована не в виде приказа, а в декларативной форме. Это характерно для многих конституционных норм, которые констатируют какое-то положение и тем самым нормативно закрепляют его»[183].
Некоторые авторы допускают существование правовой нормы без санкции. О. С. Иоффе пишет: «Если гипотеза и диспозиция относятся к числу обязательных элементов структуры правовой нормы, то санкция составляет ее необязательный, факультативный элемент. В зависимости от конкретных задач, выполнение которых государство связывает с данной нормой, ее охрана может быть обеспечена посредством либо санкции, либо определенных других юридических норм, либо при помощи всей системы действующего права»[184].
Мы не разделяем мнения об обязательной трехчленной структуре всех без исключения правовых норм. Существует большое число норм, состоящих из меньшего числа элементов и имеющих все признаки юридического предписания. Поэтому нам представляется более правильной позиция О. С. Иоффе.
Мы целиком согласны с признанием возможности существования норм, в которых санкция не указана.
В качестве примера можно привести правило, установленное ст. 10 Закона о всеобщей воинской обязанности, принятого III сессией Верховного Совета СССР седьмого созыва 12 октября 1967 г., в которой сказано: «На действительную военную службу призываются граждане мужского пола, которым ко дню призыва исполняется 18 лет. Как правильно отмечает О. С. Иоффе, не имеют санкций и нормы поощрительного характера, имеющие существенно новый элемент – указание на меру поощрения.
Вместе с тем О. С. Иоффе не учитывает одного важного обстоятельства. Дело в том, что та аргументация, которая была использована для доказательства факультативности санкции, может быть с полным основанием применена и к другому элементу юридической нормы, а именно к гипотезе. В самом деле, гипотеза, т. е. условия действия нормы, могут быть определены в ней самой; эти условия могут быть определены другой правовой нормой, и, наконец, эти условия могут быть определены всей системой социалистического права.
Мы не согласны с мнением, по которому не может действовать норма, если не предусмотрены те случаи, когда она применяется[185]. Во-первых, в литературе признается существование норм, у которых гипотезы и диспозиции слиты (в качестве примера приводятся обычно нормы особенной части уголовного права); во-вторых, законодатель не всегда стремится определить условия, при которых реализуется диспозиция данной нормы. Так, в ст. 66 Конституции СССР говорится: «Совет Министров СССР издает постановления и распоряжения на основе и во исполнение действующих законов и проверяет исполнение».
Здесь в одной статье закона две диспозиции – «издает постановления и распоряжения» и «проверяет исполнение». Однако ни Конституция, ни действующее законодательство не предусматривают конкретных условий, при которых реализуются указанные в ст. 66 диспозиции.