Избранные труды
47
Ананов И. Н. Указ. статья, стр. 31.
48
Воздействие органов управления на различные объекты собственности Ю. М. Козлов рассматривает как методы организующей деятельности. Так, он различает: а) в отношении объектов государственной собственности – централизованное руководство, осуществляемое центральными органами государственного управления // по основным вопросам соответствующих отраслей управления (определение общей линии и координация деятельности, планирование и контроль и т. п.), и оперативное управление, реализуемое местными органами по всем повседневным вопросам работы подчиненных объектов. Соотношение этих двух элементов базируется на принципе демократического централизма; б) в отношении объектов кооперативно-колхозной собственности – государственное руководство; в) в отношении объектов личной собственности граждан и колхозной торговли – государственное регулирование, в ходе которого органы государственного управления устанавливают соответствующий правовой режим, применяют систему разрешений, запретов и т. д. (см.: Козлов Ю. М. Органы государственного управления, стр. 49–50).
49
Ленин В. И. Полн. собр. соч., т. 36, стр. 173.
50
Калинин М. И. Очерки советского строительства, Госполитиздат, 1958, стр. 538.
51
Говоря о соотношении этих понятий, П. Стайнов и А. Ангелов пишут: «Фактически руководство и организация зачастую переходят одно в другое, поскольку это очень близкие по характеру проявления административной деятельности» (Стайнов П., Ангелов А. Административное право Народной Республики Болгарии, Общая часть, стр. 22). Разделяя в принципе позицию И. Н. Ананова, авторы учебника рассматривают руководство и организацию как виды административной деятельности. Они считают, что руководство выступает как деятельность чисто юридическая и обычно предшествует организации, а организация охватывает, по мысли авторов, «не только юридические элементы, т. е. волеизъявления, но и материально-технические действия, связанные с созданием и налаживанием в процессе этой деятельности учреждений, предприятий, кооперативов и т. д.» (стр. 22). // Мы не разделяем взгляд на руководство как на исключительно юридическую деятельность. Обеспечение оперативного руководства в области государственного управления далеко не всегда связано с использованием правовых средств. Равным образом нет оснований считать процесс руководства предшественником процесса // организации. Ананов И. Н. например, рассматривал организацию в качестве предшественника руководства.
52
В 1951 г. И. Н. Ананов справедливо отмечал, что система прямого и непосредственного управления отраслью является в общесоюзном министерстве единственной системой, фактически существующей и логически возможной для этого органа. Основное в правовой характеристике общесоюзного министерства – это его непосредственное и прямое руководство и управление порученной ему отраслью, подчиненными ему органами, а также непосредственное или через свои союзные органы управление всеми предприятиями, учреждениями и организациями, входящими в его систему (см.: Ананов И. Н. Система органов государственного управления в советской социалистической федерации, изд-во АН СССР, 1951, стр. 183, 186 и др.).
53
Ямпольская Ц. А. Органы советского государственного управления в современный период, стр. 52–53.
54
По мнению П. Стайнова и А. Ангелова, «социалистическое управление помимо “руководства” и “организации” включает в себя как форму проявления административной деятельности “контроль и проверку исполнения”, т. е. то, что в праве называется осуществлением «внутреннего и внешнего ведомственного контроля» (указ. работа, стр. 25–26). Авторы допускают неточность, рассматривая контроль как нечто обособленное от руководства. Контроль есть не что иное, как внутренний элемент руководства.
55
«Советское административное право. Общая часть», Госюриздат, 1962, стр. 198.
56
«Советское административное право. Общая часть», Госюриздат, 1962, стр. 12. – Попутно следует отметить, что в главе I этого учебника (автор Ю. М. Козлов) под формами исполнительной и распорядительной деятельности, не присущими только государственному управлению, понимается нечто иное, а именно: контроль, подбор и расстановка кадров. Они признаются формами, наиболее характерными для управленческой деятельности, ибо «с их помощью достигаются те цели, которые стоят перед органами управления. Например, контроль, который практически осуществляется всеми органами государства, для государственного управления имеет особое значение, так как является одной из конкретных форм исполнительной и распорядительной деятельности» (стр. 13). Такая неопределенность в трактовке форм управленческой деятельности в одном и том же учебнике, естественно, не способствует выработке достаточно четких представлений об этом у читателя.
57
Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности, стр. 16.
58
Пахомов И. Н. О содержании советского государственного управления в условиях общенародного государства, «Советское государство и право» 1963 г. № 3, стр. 18.
59
«Теоретические вопросы систематизации советского законодательства», Госюриздат, 1962, стр. 287–288.
60
«Советское административное право», учебник для средних юридических школ, стр. 6, 8–10.
61
См., например: Голунский С. А., Строгович М. С. Теория государства и права, Госюриздат, 1940, стр. 51; «Теория государства и права», Госюриздат, 1949, стр. 92–93; Карева М. П., Кечекьян С. Ф., Федькин Г. И., Федосеев А. С. Теория государства и права, Госюриздат, 1955, стр. 211;«Общая теория государства и, права», изд-во ЛГУ, 1961, стр. 46; Александров Н. Г., Калинычев Ф. И., Карев Д. С., Недавний А Л., Туманов В. А., Шебанов А. Ф. Основы теории государства и права, Госюриздат, 1963, стр. 169.
62
«Философский словарь», Госполитиздат, 1963, стр. 490.
63
Мы разделяем мнение В. М. Манохина, который под функцией управления понимает «часть регулирования деятельности социально-общественного объединения, которая имеет относительно обособленный и самостоятельный характер и свою целенаправленность, например, планирование, снабжение, учет и контроль и др.» (Манохин В. М. О предмете и задачах науки управления в современный период, «Советское государство и право» 1965 г. № 2, стр. 86). // «По-видимому, – пишут акад. А. И. Берг и Ю. И. Черняк, – общей функцией заводоуправления является управление всеми производственными и экономическими процессами на заводе. Когда мы начнем членить эту функцию на части, то целесообразно выделить функцию планирования, текущего управления производством, материально-технического и иного обеспечения производства, функцию контроля и учета. Эти крупные функции можно, в свою очередь, подразделить на более мелкие» (Берг А. И., Черняк Ю. И. Информация и управление, «Экономика», 1966, стр. 21).
64
См., например: «Функции министерства СССР в Общем положении о министерствах СССР, утвержденном Советом Министров СССР 10 июля 1967 г.» (СП СССР 1967 г. № 17, 116).
65
Сорокин В. Д. Административные комиссии при исполнительных комитетах районных, городских Советов депутатов трудящихся, «Юридическая литература», 1964.
66
Положение об административных комиссиях при исполнительных комитетах районных, городских Советов депутатов трудящихся РСФСР и о порядке производства по делам об административных нарушениях («Ведомости Верховного Совета РСФСР» 1962 г. № 13, ст. 166).
67
См., например: Петров Г. И. Советское административное право, изд-во ЛГУ, 1961, стр. 149. Некоторые авторы по характеру компетенции делят органы государственного управления на три группы: общей, отраслевой и специальной компетенции («Советское административное право. Общая часть», Госюриздат, 1962, стр. 123).
68
СП СССР 1966 г. № 21, ст. 193.
69
Так, раньше Министерство морского флота СССР в соответствии с п. 4 Положения о нем издавало в установленном порядке обязательные постановления по вопросам охраны порядка и безопасности движения по морским путям, охраны имущества транспорта, предупреждения и пресечения случаев незаконного использова– // ния транспорта, проведения санитарных и противопожарных мероприятий (СП СССР 1958 г. № 9, ст. 78). После издания Указа от 21 июня 1961 г. Министерство морского флота СССР устанавливает правила пользования средствами морского транспорта, правила по охране порядка и безопасности движения, а также правила пожарной безопасности и санитарные правила на морском транспорте» (СП СССР 1963 г. № 12, ст. 121).
70
Применяемая в учебной литературе классификация органов государственного управления по способу решения вопросов на коллегиальные и единоначальные является, на наш взгляд, не совсем точной. Известно, что в практике работы коллегиальных органов применяется два способа – коллегиальный и единоличный. Следуя предложенной классификации, мы должны были бы рассматривать, например, исполком местного Совета одновременно как коллегиальный, так и единоначальный орган, что противоречило бы фактическому положению дел. Правильнее было бы делить органы государственного управления на коллегиальные и единоначальные по типу организации управления. В. И. Ленин рассматривал коллегиальность и единоначалие именно в качестве типов организации государственного управления (см.: Ленин В. И. Полн. собр. соч., т. 40, стр. 77).
71
Ю. М. Козлов к числу правовых действий органов управления относит акты (см.: Козлов Ю. М. Соотношение государственного и общественного управления в СССР, стр. 51).
72
См., например: «Советское административное право. Общая часть», Госюриздат, 1962, стр. 199.
73
Козлова Е. И. Исполнительные комитеты городских Советов депутатов трудящихся, Госюриздат, 1960, стр. 57.
74
См., например: Петров Г. И. Источники советского административного права, «Правоведение» 1958 г. № 4.
75
СП СССР 1964 г. № 7, ст. 45.
76
Из 693 актов, признанных утратившими силу согласно постановлению Совета Министров СССР от 31 мая 1963 г., было более 200 распоряжений. Эти цифры дают некоторое представление об удельном весе нормативных распоряжений в деятельности Совета Министров СССР.
77
Так, Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 марта 1962 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» в ст. 7 устанавливает, что «исполнительные комитеты краевых, областных Советов депутатов трудящихся, Советов депутатов трудящихся автономных областей и национальных округов, районных и городских Советов депутатов трудящихся должны практиковать предварительное обсуждение общественностью проектов решений, предусматривающих за их нарушение наложение штрафов в административном порядке». Однако это указание не стало еще правилом для названных органов.
78
И. И. Евтихиев писал, например, что «издание актов управления и проведение административного принуждения являются формами, наиболее существенными для исполнительно-распорядительной деятельности» (Евтихиев И. И., Власов В. А. Административное право СССР, Госюриздат, 1946, стр. 8).
79
Петров Г. И. Сущность советского административного права, стр. 177. – Подробнее о применении правовых норм см. гл. II настоящей работы.
80
СП РСФСР 1960 г. № 14, ст. 56.
81
Пиголкин А. С. Формы реализации норм общенародного права, «Советское государство и право» 1963 г. № 6, стр. 29.
82
«Общая теория государства и права», изд-во ЛГУ, 1961, стр. 434; см. также: Керимов Д. А. Обеспечение законности в СССР, Госюриздат, 1956, стр. 15; «Основы теории государства и права», Госюриздат, 1963, стр. 332.
83
К числу неправовых действий органов государственного управления Ю. М. Козлов относит материально-технические операции и организационные мероприятия (см.: Козлов Ю. М. Соотношение государственного и общественного управления в СССР, стр. 41).
84
Агеева Е. A. О понятии и классификации материально-технических действий исполкомов местных Советов, «Правоведение» 1965 г. № 2.
85
Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР, «Юридическая литература», 1964, стр. 8.
86
«Советское государство и право» 1963 г. № 1, стр. 131.
87
Якуба О. М. Административная ответственность по советскому праву в свете дальнейшего усиления охраны прав личности, автореферат на соискание ученой степени доктора юрид. наук, Харьков, 1964, стр. 25, 26.
88
Гальперин Л. Б., Горшенев В. М., Рудинский Ф. М. Рецензия на книгу Н. Г. Салищевой «Административный процесс в СССР», «Советское государство и право» 1965 г. № 3, стр. 157.
89
См., например: Лунев А. Е. Вопросы административного процесса, «Правоведение» 1962 г. № 2; Петров Г. И. О кодификации советского административного права, «Советское государство и право» 1962 г. № 5; Коренев А. П. Вопросы административного процесса в деятельности органов милиции, «Труды Высшей школы МООП РСФСР» 1963 г. № 8 и др.
90
Студеникин С. С. Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского административного права, «Вопросы советского административного права», изд-во АН СССР, 1949, стр. 44. – Соглашаясь в принципе с этим положением, необходимо, однако, отметить, что процесс – это порядок деятельности, урегулированный административно-процессуальными нормами. Совокупность же этих правил составляет уже административно-процессуальное право.
91
Петров Г. И. Сущность советского административного права, стр. 139.
92
Манохин В. М. Органы советского государственного управления (вопросы формирования), Саратов, 1962, стр. 44–45.
93
«Советское государство и право» 1963 г. № 1, стр. 130. – Взгляды А. Е. Лунева на понятие административного процесса претерпели определенную эволюцию. В 1961 г. он писал: «Нам представляется более правильным понимание административного процесса как деятельности, связанной с расследованием административных правонарушений, а также их рассмотрением как в административных, так и в судебных органах. Такое понимание административного процесса наиболее полно отражает его сущность и фактический характер административно-процессуальных отношений» (Лунев А. Е. Административная ответственность за правонарушение, Госюриздат, 1961, стр. 173). Несколько позднее автор, исходя из объективной по– // требности улучшения управленческой деятельности, пришел к выводу о необходимости более широкого толкования понятия административного процесса. По мнению А. Е. Лунева, «необходимым условием укрепления законности и искоренения бюрократизма и волокиты в работе аппарата государственного управления является четкое правовое регламентирование административного производства: коллегиальное решение дел там, где это положено по закону; принятие правовых актов в порядке, определяемом законом; разрешение споров, возникающих в сфере государственного управления в порядке и в сроки, предписанные правом; привлечение к административной ответственности с соблюдением всех условий, гарантирующих законность наложения взыскания и т. д. Весь этот широкий круг вопросов, имеющих важное значение в дальнейшем улучшении работы органов государственного управления, входит в понятие административного процесса» (Лунев А. Е. Вопросы административного процесса, «Правоведение» 1962 г. № 2, стр. 43).
94
«Советское государство и право» 1963 г. № 1, стр. 131.
95
Попова В. И. Теоретические вопросы систематизации советского административного законодательства, Госюриздат, 1962, стр. 297.
96
«Советское государство и право» 1963 г. № 1, стр. 131.
97
Там же.
98
Старосьцяк Е. Институты административного процесса европейских социалистических стран, «Советское государство и право» 1964 г. № 7, стр. 122.
99
«Вопросы административного права на современном этапе», Госюриздат, 1963, стр. 134–140. Правильную, на наш взгляд, критику этой позиции см.: Хангельдыев Б. Б. О систематизации советского административного законодательства, Сборник ученых трудов, вып. 2, Свердловск, 1964, стр. 82–85.
100
Салищева Н. Г. Указ. работа, стр. 16.
101
Салищева Н. Г. Указ. работа, стр. 9.
102
Там же, стр. 32.
103
Гальперин Л. Б., Горшенев В. М., Рудинский Ф. М. Указ. работа, стр. 157.
104
Салищева Н. Г. Указ. работа, стр. 11.
105
Именно такого взгляда придерживается О. А. Иванов, который пишет: «Процесс – это специальная деятельность, имеющая целью в установленном законом порядке добиться принудительного осуществления норм материального права, по властной их реализации, по применению мер принуждения, являющихся санкциями за неисполнение «норм материального права. Цель всякой процессуальной деятельности – добиться реализации прав и обязанностей вне правоотношений, которые они образуют помимо воли его участников или хотя бы одного из них. Это верно применительно как к уголовному и гражданскому процессам, так и к процессу административному» (Иванов О. А. Рецензия на книгу Н. Г. Салищевой «Административный процесс в СССР», «Труды Иркутского государственного университета», т. XXXIX, серия юрид., вып. 7, ч. II, 1965, стр. 256).
106
Маркс К. и Энгельс К. Соч., т. 1, стр. 158.
107
«Ведомости Верховного Совета СССР» 1966 г. № 30, ст. 595.
108
Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. «Об усилении ответственности за хулиганство» прямо устанавливает, что применяемые народным судьей к мелким хулиганам меры относятся к категории административных взысканий.
109
«Ведомости Верховного Совета СССР» 1966 г. № 30, ст. 597. – В литературе уже отмечалось участие названных субъектов в административно-процессуальных правоотношениях (см., например: Сорокин В. Д. О реализации административно-процессуальных норм, «Вестник ЛГУ» 1967 г. № 5, стр. 100–101; «Административное право», «Юридическая литература», 1967, стр. 195).
110
Галкин Б. А. Советский уголовно-процессуальный закон, Госюриздат, 1962, стр. 43.
111
Поэтому нельзя согласиться с И. Н. Пахомовым, который к административно-процессуальным нормам относит лишь нормы, регулирующие взаимоотношения органов государственного управления с населением, а именно: а) основные правила административного производства; б) принятие постановления административными органами; в) пересмотр постановления административного органа; г) исполнение постановления административного органа; д) издержки по производству административного дела (см.: «Советское государство и право» 1963 г. № 12, стр. 127). // И. Н. Пахомов неосновательно исключил из сферы взаимоотношений органов управления, например, общественные организации, которые также разрешают многие индивидуальные дела в сфере управления, в силу чего их деятельность нормирована в известной мере административно-процессуальным правом.
112
Строгович М. С. Курс советского уголовного процесса, изд-во АН СССР, М., 1958, стр. 20.
113
«Советский гражданский процесс», изд-во МГУ, 1964, стр. 9.
114
Особенность уголовно-процессуальной деятельности некоторые авторы видят именно в ее детальной регламентации (см.: Галкин Б. А. Указ. работа, стр. 62).
115
«Уголовный процесс, – пишет М. С. Строгович, – без уголовного права был бы беспредметным, так как только уголовное право определяет, что именно является // преступлением, ради установления которого ведется уголовный процесс. Уголовное право без уголовного процесса было бы бессильным, так как только уголовный процесс определяет тот порядок, в котором производится установление преступлений и лиц, несущих за них ответственность» (Строгович М. С. Указ. работа, стр. 46).
116
Хангельдыев Б. Б. О систематизации советского административного законодательства, Сборник научных трудов, вып. 2, Свердловск, 1964.
117
«Значительное количество и большое разнообразие административно-процессуальных норм, – отмечает В. М. Манохин, – затрудняет в известном смысле теоретическую разработку административно-процессуального права и его кодификацию, но не оправдывает существующее отставание в этой области» (Манохин В. М. Органы советского государственного управления (вопросы формирования), изд-во Саратовского юридического института, 1962, стр. 45).
118
Так, Б. Б. Хангельдыев относит к первоочередным потребностям практики кодификацию двух групп административно-процессуальных правил: а) норм, устанавливающих порядок использования мер административного принуждения, т. е. правил применения ответственности за административные правонарушения; б) норм, устанавливающих порядок рассмотрения жалоб граждан на действия должностных лиц (см.: Хангельдыев Б. Б. О кодификации советского административного права, «Советское государства и право» 1964 г. № 12, стр. 42). Конечно, кодификация названных норм нужна. Но в неменьшей степени, например, необходимо кодифицировать нормы, регулирующие порядок поощрения граждан. Автор предлагает кодифицировать нормы, регулирующие порядок обжалования. Но не меньшее значение имеет кодификация тех норм административно-процессуального права, которые регламентируют деятельность должностных лиц.
119
«Вопросы административного права на современном этапе», Госюриздат, 1963, стр. 136.
120
Гнетов А. Т. Производство по делам об административных нарушениях, Омск, 1967, стр. 7.
121
Гнетов А. Т. Производство по делам об административных нарушениях, стр. 7. – Следует отметить, что несколько неожиданно звучит данное автором заключительное определение административного процесса. По мнению А. Т. Гнетова, «это исполнительная и распорядительная деятельность многочисленных органов управления, в том числе и деятельность этих органов по рассмотрению индивидуальных дел и применению к ним административно-правовых норм». При такой позиции деление административного процесса на процесс в узком и широком смысле оказывается беспредметным (стр. 7–8).
122
Туречек И. Чехословацкое положение об административном производстве, «Бюллетень чехословацкого права» 1955 г. № 4, стр. 255–256.
123
Из всех институтов административного права, отмечает М. С. Студеникина, наиболее подготовленным с точки зрения реального осуществления кодификации является институт административной ответственности, который представляет собой достаточно стабильную, объективно сложившуюся внутри отрасли права в виде ее обособленной части совокупность органически связанных между собою норм, подвер– // гавшихся уже частичной систематизированной обработке (см.: Студеникина М. С. К кодификации законодательства об административной ответственности, «Ученые записки ВНИИСЗ», вып. 9, 1966, стр. 21).
124
О стадиях принятия нормативных актов управления см., например: Копейчиков В. В. Правовые акты местных органов государственной власти и управления, Госюриздат, 1956; Дрейшев Б. В. О правовой инициативе в составлении проекта нормативного акта как стадиях правотворческой деятельности городских Советов и их исполкомов, «Правоведение» 1966 г. № 1.