Избранные труды
Предпринята попытка выявить в общих чертах структуру единого предмета правового регулирования.
Опираясь на реальное существование единого предмета правового регулирования, представляющего собой многообразную систему общественных отношений, объективно нуждающихся именно в правовом регулировании, обосновано существование единого метода правового регулирования.
Высказано мнение, согласно которому единый метод правового регулирования, отражающий потребности единого предмета и, следовательно, всей системы права в целом, а не отдельной отрасли, практически реализуется в трех типах правового регулирования – гражданско-правовом, административно-правовом и уголовно-правовом. Названные типы в совокупности охватывают потребности практически всех материальных отраслей отечественного права.
Единый метод правового регулирования, действие которого имеет конкретный выход – достижение правового результата, немыслим без соответствующей четко закрепленной процедуры его реализации, т. е. юридического процесса. Эта связь особенно проявляется во взаимодействии типа правового регулирования с соответствующим видом процесса, прежде всего гражданским, административным и уголовным.
Таким образом, на макроуровне складывается механизм правового регулирования, системными элементами которого выступают: единый предмет, единый метод и юридический процесс.
В содержание общетеоретической составляющей входит еще ряд положений, из которых приведу лишь одно, касающееся особенностей предмета регулирования процессуальной отрасли отечественного права. Так, показано, что если предметом материальной отрасли права является соответствующее общественное отношение, то предметом процессуальной отрасли является это не общественное отношение, но ставшее теперь правовым под воздействием надлежащей нормы материальной отрасли.
В подробном изложении обе составляющие авторской концепции представлены в монографиях: «Административный процесс и административно-процессуальное право» (СПб.: Изд. Юридического института, 2002) и «Правовое регулирование: предмет, метод, процесс» (СПб.: Юридический центр Пресс, 2003).
Формирование административно-процессуальной и общетеоретической составляющих авторской концепции отражалось в публикуемых мной работах и, естественно, расценивалось неоднозначно.
Так, в области административно-процессуальной сложилось стабильное сосуществование двух подходов, прежде всего, определению сущности административного процесса: «юрисдикционного» и «управленческого». Это означает, что названная часть авторской концепции получила широкую поддержку научной общественности. Более того, в публикациях ряда сторонников «управленческой» концепции административного процесса показано много новых идей, оригинальных выводов.
Иначе обстоит дело с общетеоретической составляющей. Здесь прежде всего обращает на себя внимание тот факт, что критической оценке подвергается лишь один элемент этой составляющей, а именно вопрос о методе правового регулирования. Собственно говоря, только он вызвал, так сказать, решительное отторжение. Так, с постановкой вопроса о едином методе правового регулирования в 1976 г. не согласился профессор Л. С. Явич[1], в 1980 г. профессор С. Н. Братусь[2], в 1993 г. – профессор С. С. Алексеев[3]. (Возможно, были и другие публикации, но мне не довелось с ними встретиться.)
Казалось бы, обычное дело: кто-то высказал суждение, другие ему возразили. Но, вот что выглядит весьма странно. Ни один из упомянутых выдающихся ученых не обратил ровным счетом никакого внимания на фундаментальное обстоятельство – существование единого предмета правового регулирования, на котором как на ключевом звене базируется вся общетеоретическая составляющая. Именно единый предмет правового регулирования, собственно говоря, «порождает» единый метод. Вряд ли можно признать правомерным «выдергивание» из единой связки – «единый предмет – единый метод» – последнее звено, которое самостоятельно существовать не может, и критически его оценивать.
Видимо, это именно тот случай в научном обороте, когда прежде, чем сказать о методе, предварительно надо сказать о предмете, потребности которого породили такой вариант метода, ибо «избирательный» разговор, без учета существующих связей и взаимозависимостей, едва ли имеет смысл. Между тем именно такой избирательный подход явно прослеживается, например, в выступлениях некоторых участников Международной научно-теоретической конференции, состоявшейся 24 декабря 2003 г. в Санкт-Петербургском университете МВД России[4].
Картина, однако, окажется неполной, если не упомянуть о другом варианте реагирования на некоторые аспекты авторской концепции. Не скрою, довелось испытать чувство удовлетворения, встретив на страницах печати поддержку идеи о существовании единого предмета правового регулирования, высказанную крупным ученым-теоретиком Д. А. Керимовым[5]. Не скрою также, что эта поддержка некоторым образом и озадачила, поскольку речь ограничилась только предметом и, как говорится, «ни единого слова о едином методе».
Однако, если вдуматься, эта позиция объясняется довольно просто. С единым предметом согласиться несложно: о нем никто никогда не говорил и, стало быть, согласие ни к чему не обязывает… С методом выходит «все наоборот». В сущности, ведь каждому представителю общей теории права, а также специалистам различных отраслей многократно и длительное время уже приходилось писать или рассказывать в аудиториях о том, что у каждой отрасли осязательно существует специфический, т. е. присущий только этой отрасли, метод, который, как учит теория права, наряду с предметом является одним из критериев выделения соответствующей отрасли. Поэтому согласиться с иным, нетрадиционным, подходом – значит разрушить собственную позицию.
В заключение два соображения.
1. Целесообразно исходить из того, что предлагаемая читателю авторская концепция, изложенная в работах, составляющих содержание данного однотомника, фактически намечает некоторые первичные, принципиальные решения сложных отраслевых и общетеоретических проблем, имеющих, несомненно, первостепенное научное и практическое значение. Понятно, что они открывают широкие возможности для последующих детальных исследований в области функционирования механизма правового регулирования не только в масштабах всей системы отечественного права, но и на всех нисходящих уровнях этой системы.
2. Особенно хочу подчеркнуть, что делал, правда, уже не раз: ключевым звеном упомянутой концепции, вне всякого сомнения, является единый предмет правового регулирования, представляющий собой часть общественных отношений, которые объективно нуждаются именно в правовом регулировании. В моих работах эти отношения расцениваются как «отношения социально-правовой среды», определенным образом отличающиеся от «отношений социально-нравственной среды».
В связи с этим у меня есть предложение к читателям, знакомым с теми главами учебников по теории государства и права, где говорится о системе права. Задайте себе вопрос: если российское право представляет собой целостную систему, то может ли эта система обходиться без своего, единого для всей системы, предмета регулирования?
Хронологически напрашивается первый вариант ответа: да, может. Более того, как свидетельствуют учебники, фактически без него обходится, довольствуясь на протяжении многих десятилетий отраслевыми предметами и, стало быть, отраслевыми методами. Надо ли говорить, что такой ответ в научном плане «обрекает» систему права на беспредметное существование.
Второй вариант ответа: нет, не может. Система права – целостный социальный регулятор, – естественно, имеет свой единый, так сказать, межотраслевой предмет регулирования. Его существование коренным образом меняет представления и о методах правового регулирования, обусловливая существование единого метода правового регулирования. При таком подходе открываются широкие горизонты для интенсивных научных разработок, поисков новых теоретических и практических решений на всех уровнях системы отечественного права.
Итак, вопрос поставлен. Вам, уважаемый читатель, отвечать.
И еще протокольно. В 1976 г. по причинам, от меня не зависящим, вынужден был расстаться с юридическим факультетом Ленгосуниверситета после 22-летней работы в его стенах. Получил приглашение на должность профессора Ленинградской Высшей партийной школы. С 1978 по 1990 г. выполнял обязанности проректора этого учебного заведения.
1990–1991 гг. – ведущий консультант Юридического комитета мэрии Санкт-Петербурга. С 1992 г. по настоящее время – профессор кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России.
Завершая фрагменты автобиографии, хочу сказать: конструктивные критические замечания в адрес предлагаемой концепции и ее составляющих будут восприняты мною с признательностью.
Заслуженный деятель Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор В. СорокинЧасть I
Формирование концепции административного процесса и административно-процессуального права
Проблемы административного процесса
Глава I
Сущность и виды управленческой деятельности советского государства
§ 1. О понятии и сущности советского государственного управления
Государственное управление, административный процесс и административно-процессуальное право – явления, тесно связанные друг с другом. Все они, будучи относительно самостоятельными социальными институтами, в совокупности образуют устойчивую систему, выступая в качестве ее элементов. Эта система отличается сложностью потому, что, во-первых, она охватывает весьма обширную сферу общественных отношений управленческого характера, во-вторых, составляющие данную систему элементы сами представляют собой системы, в-третьих, в государственном управлении используются не только правовые, но и неправовые средства[6].
Основное внимание советских административистов до настоящего времени было сосредоточено на проблемах лишь одного из элементов названной системы – советского государственного управления. Его понятие, сущность и содержание, а также принципы этого вида государственной деятельности, круг субъектов и многие другие аспекты раскрываются во многих научных трудах советских юристов[7]. Причем все они рассматривают государственное управление, как правило, обособленно, не связывая с административным процессом и нормами, регулирующими его. Это объясняется тем, что государственное управление – явление сложное и многообразное, оно требует специального подхода, что затрудняет одновременное достаточно глубокое исследование административного процесса и административно-процессуального права.
Преимущественная разработка проблем государственного управления имеет и свою положительную сторону. Она состоит в том, что теперь на основе достигнутых научных результатов появляется реальная возможность для активизации усилий в исследовании административного процесса и административно-процессуального права. За последнее время опубликован ряд специальных работ на эти темы[8].
Третий элемент системы – административно-процессуальное право – относится к числу вопросов, почти не разработанных в советской юридической литературе. Поэтому, обращаясь к анализу некоторых проблем советского административного процесса и административно-процессуального права, в интересах системного подхода мы остановимся на общей характеристике государственного управления с единственной целью – определить исходные позиции, необходимые для решения затронутых вопросов.
Среди ученых-юристов ни у кого не вызывает сомнения тот факт, что государственное управление представляет собой одну из форм деятельности Советского социалистического государства. Разногласия касаются других его сторон, например определения числа форм (видов) этой деятельности. Не ставя своей задачей критический анализ многочисленных высказываний на этот счет, отметим, что, с нашей точки зрения, к формам советской государственной деятельности относятся: осуществление представительной власти, государственное управление, правосудие и контрольно-надзорная деятельность.
Первые три формы общепризнаны, что же касается четвертой – контрольно-надзорной, то до настоящего времени к ней относился только прокурорский надзор, в силу чего она обычно именовалась надзорной[9], или прокурорской[10].
По нашему мнению, в современных условиях уже не представляется возможным ограничить эту форму деятельности Советского государства только функциями прокурорского надзора. Программа КПСС ясно указывает на существенное возрастание в нынешних условиях роли народного контроля за деятельностью государственного аппарата. Усиление народного контроля рассматривается в качестве одного из условий развития социалистической государственности в коммунистическое общественное самоуправление. В целях широкого привлечения трудящихся к участию в контроле и проверке Верховный Совет СССР 9 декабря 1965 г. принял Закон «Об органах народного контроля». Систему этих органов в СССР составляют: Комитет народного контроля СССР, комитеты народного контроля союзных и автономных республик, краевые, областные, автономных областей, окружные, городские и районные комитеты народного контроля, а также группы и посты народного контроля при сельских и поселковых Советах депутатов трудящихся, на предприятиях, в колхозах, учреждениях, организациях и воинских частях[11]. Все это свидетельствует об огромной значимости контрольной деятельности. Вот почему с нашей точки зрения, было бы неверным недооценивать роль контроля, функции которого, несомненно, распространяются на все звенья советского государственного аппарата в целом, а не только на исполнительные и распорядительные органы. Народный контроль выходит за пределы сферы управления, приобретает общегосударственный характер, поэтому его следует рассматривать ныне как составную часть одной из форм советской государственной деятельности, а именно контрольно-надзорной.
Объединение контроля и надзора обусловлено, по нашему мнению, следующим.
Во-первых, функции контроля и надзора составляют для органов народного контроля и прокуратуры главное содержание их деятельности, основную задачу, ради выполнения которой они созданы; во-вторых, деятельность названных органов имеет в принципе единое «охранительное» назначение, хотя конкретные проявления, способы, приемы контроля и надзора в известной степени отличны друг от друга; в-третьих, контроль и надзор в конечном счете представляют собой средства, при помощи которых Советское государство ведет борьбу с нарушениями социалистической законности, государственной дисциплины, иными отрицательными явлениями и добивается восстановления нарушенной нормы права, совершенствования организационной структуры и деятельности государственных и общественных органов.
По вопросу о понятии и содержании управленческой деятельности Советского социалистического государства имеется обширная литература, высказаны многочисленные точки зрения. Однако единства взглядов не достигнуто. Так, для характеристики этой формы деятельности применяется несколько терминов: «исполнительно-распорядительная деятельность», «государственное управление» и значительно реже – «административная деятельность». По мнению ряда ученых, эти понятия выражают различные явления и находятся в определенном соотношении друг с другом.
Например, Н. А. Волков рассматривает исполнительно-распорядительную деятельность как нечто более широкое по сравнению с государственным управлением. Автор пришел к выводу, что исполнительно-распорядительная деятельность настолько отличается от государственного управления по содержанию, что может быть самостоятельной[12].
Ц. А. Ямпольская тоже считает, что исполнительно-распорядительная деятельность и деятельность по управлению (государственное управление) – не одно и то же. Однако, по ее мнению, второе гораздо шире первого. «Исполнительно-распорядительная деятельность, – пишет Ц. А. Ямпольская, – это не всякая управленческая деятельность, а такая управленческая деятельность, которая подотчетна и подконтрольна Советам»[13].
Против отождествления исполнительно-распорядительной деятельности и государственного управления высказывались и другие авторы[14].
В противоположность им многие советские административисты, а также их коллеги в зарубежных социалистических странах рассматривают «исполнительно-распорядительную деятельность», «государственное управление», «административную деятельность» как понятия идентичные, объединяемые единством содержания и целенаправленности[15]. Эта точка зрения представляется правильной. Известно, что В. И. Ленин ставил знак равенства между администрированием как видом деятельности и управлением. Он писал: «“Двойное” подчинение необходимо там, где надо уметь учитывать действительно существующую неизбежность различия. Земледелие в Калужской губернии не то, что в Казанской. То же относится ко всей промышленности. То же относится ко всему администрированию или управлению»[16].
Нет единого мнения и по вопросу о субъектах управленческой деятельности. Одни административисты рассматривают советское государственное управление как исполнительно-распорядительную деятельность всех государственных органов. Наиболее развернутая аргументация этой позиции содержится в трудах С. С. Студеникина[17]. Ее поддерживают некоторые ученые и в настоящее время. Так, В. И. Попова пишет: «…советское государственное управление, или административная деятельность, – это исполнительная и распорядительная деятельность всех органов государства, осуществляемая под руководством Коммунистической партии и представительных органов государственной власти и направленная на непосредственное оперативное руководство хозяйственным и социально-культурным строительством, на выполнение советских законов, осуществление задачи и функций социалистического государства»[18]. Такая широкая трактовка субъектов управленческой деятельности встречает правильные, на наш взгляд, возражения со стороны тех административистов, которые рассматривают государственное управление как деятельность только исполнительно-распорядительных органов.
Но в юридической литературе обосновывается также точка зрения, согласно которой и Советы депутатов трудящихся являются субъектами управленческой деятельности[19].
Действительно, в широком смысле управление делами социалистического государства осуществляют все системы государственных органов. В работе «Удержат ли большевики государственную власть?» В. И. Ленин писал: «К управлению государством…мы можем сразу привлечь государственный аппарат, миллионов в десять, если не в двадцать человек, аппарат, не виданный ни в одном капиталистическом государстве»[20].
Рассматривая управление в широком смысле, В. И. Ленин называл органами управления и Советы депутатов трудящихся и суд. Советы, подчеркивал В. И. Ленин, будучи по своей программе органами управления через трудящихся, на самом деле являются органами управления для трудящихся».
Одну из особенностей советского государственного аппарата В. И. Ленин видел в соединении законодательной и исполнительной деятельности. Эти ленинские положения нашли практическое отражение, в частности, в Конституции СССР 1924 г. Согласно ст. 17 Центральный Исполнительный Комитет, являвшийся высшим органом государственной власти в период между съездами Советов, объединял работу «по законодательству и управлению» Союза ССР. Статья 29 этой же Конституции определяла Президиум ЦИК СССР как высший законодательный, исполнительный и распорядительный орган власти СССР[21].
Участие представительных органов в управлении государством является прямым выражением их полномочий. Следовательно, и в прошлом управление общественными делами составляло задачу не только исполнительных и распорядительных органов.
Но в понятие советского государственного управления правомерно вкладывать и другой смысл – узкий. В этом случае управление осуществляет особая система государственных органов, специально приспособленных для исполнительно-распорядительной, управленческой деятельности. Именно такое понимание управления составляет содержание интересующей нас формы деятельности Советского социалистического государства.
Участие Советов депутатов трудящихся в управленческой деятельности не дает оснований для того, чтобы рассматривать их в качестве органов государственного управления[22]. Думается, что такой подход ни в какой степени не колеблет авторитетности представительных органов государственной власти. «Советы, – отмечает Ю. М. Козлов, – характеризуются как органы управления лишь в связи с тем, что функции управления практически осуществляются через их исполнительно-распорядительные органы и от имени Советов»[23].
Признав Советы депутатов трудящихся органами государственного управления, мы должны будем признать законы Верховных Советов и решения местных Советов актами государственного управления. Однако вряд ли нужно доказывать, что закон Верховного Совета СССР никогда не утрачивает свойств акта высшего органа государственной власти, непосредственно выражающего волю всего советского народа.
Равным образом и решения местного Совета депутатов трудящихся сохраняют свойства акта местного представительного органа государственной власти. «Тот факт, – пишет И. Н. Пахомов, – что Советы в случае необходимости решают вопросы управления, не означает их превращения в органы государственного управления, а издаваемые ими юридические акты по этим вопросам – в акты управления»[24]. Таким образом, субъектами управленческой деятельности в узком смысле слова являются исполнительные и распорядительные органы, составляющие важную часть аппарата Советского государства. Они действуют под контролем представительных органов государственной власти, ими формируются. Органы государственного управления выполняют основную часть управленческой работы государства.
В современных условиях коммунистического строительства происходит постоянное совершенствование государственного управления. В Тезисах ЦК КПСС «50 лет Великой Октябрьской социалистической революции» говорится: «Всемерное совершенствование централизованного планового руководства и развитие демократических основ управления, привлечение к управлению широких масс трудящихся, улучшение системы учета и контроля, разработка и повсеместное внедрение научной организации труда, применение современных научно-технических средств – таковы основные пути развития системы управления»[25].
Процесс совершенствования государственного управления сложен и многообразен, поскольку он охватывает все стороны управленческой деятельности и касается ее объема, методов осуществления, принципов построения аппарата и т. д. Возрастание объема управленческой деятельности, прежде всего, связано с естественным и непрерывным развитием отраслей народного хозяйства и культуры.
Развитие советского государственного управления неразрывно связано с проблемой совершенствования методов управленческой деятельности. Этой проблеме особое внимание уделил сентябрьский (1965 г.) Пленум ЦК КПСС, указавший на необходимость обеспечения научно обоснованного сочетания экономических и административных (управленческих) методов работы хозяйственных органов.
Осуществляемая в нашей стране хозяйственная реформа означает новый подход к управлению экономикой. «Суть его состоит в том, чтобы усилить роль экономических методов руководства, совершенствовать государственное планирование и расширять хозяйственную самостоятельность и инициативу предприятий, всемерно внедрять и совершенствовать хозрасчет. Успешное осуществление реформы в значительной мере зависит от правильного сочетания централизованного руководства с хозяйственной самостоятельностью предприятий…»[26]
Речь, таким образом, идет не о противопоставлении этих двух методов руководства, а об их органическом соединении. Поэтому совершенствование методов управления производством предполагает: а) сокращение в допустимых пределах той части деятельности вышестоящих органов государственного управления, которая была связана с прямым распорядительством; б) перемещение прав, ранее принадлежавших указанным органам, непосредственно в сферу оперативного руководства производственными процессами; в) более четкое ограничение сферы централизованного планового руководства[27].
Кроме исполнительно-распорядительных органов государственной власти к субъектам управленческой деятельности относятся также и общественные организации. Значение их в управлении неуклонно возрастает. При этом происходит процесс двоякого рода: с одной стороны, расширяется сфера действия общественных организаций, все большее число вопросов переходит к ним от государственных органов, с другой стороны, повышается эффективность управленческой деятельности общественных организаций и их органов вследствие предоставления им более широких возможностей и средств воздействия. Примером может служить изменение правового статуса наблюдательных комиссий, которые в соответствии с новым Положением образуются при всех исполкомах районных и городских Советов и обладают значительно большей сферой деятельности, нежели раньше[28].