Избранные труды
Программа Коммунистической партии Советского Союза предусматривает расширение участия общественных организаций в управлении учреждениями культуры, здравоохранения и социального обеспечения, передачу в их ведение в течение ближайших лет руководства зрелищными предприятиями, клубами, библиотеками и другими культурно-просветительными учреждениями, находящимися в ведении государства.
Таким образом, управление как форма советской государственной деятельности осуществляется исполнительными и распорядительными органами государственной власти, а также общественными организациями и их органами.
Управленческая деятельность Советского государства имеет своим назначением практическую организацию осуществления его функций. Содержанием этой деятельности является реализация советских законов, практическая непосредственная организация социалистического производства, распределения, развития культуры, охраны государственной безопасности, общественного порядка, защиты страны от нападения извне[29].
Характеризуя государственное управление, Е. Старосьцяк указывает на четыре его специфические черты[30].
1. Цель деятельности. «Ни один государственный административный орган, – пишет Е. Старосьцяк, – не определяет сам основной цели своего существования и деятельности. Эта цель устанавливается для административного органа “извне”, обычно правовыми предписаниями, изданными вышестоящим органом».
2. Средства деятельности органов государственного управления, правовые формы этой деятельности. «Специфику деятельности органов государственного управления составляет возможность обеспечить подчинение путем применения государственного принуждения. Речь идет, разумеется, не о фактическом применении такого принуждения, а о юридической возможности его применения. Эта черта не присуща никакому иному органу, кроме органа государственного управления».
3. Организационное единство государственного управления при одновременном охвате большого количества специальных проблем.
4. Особый характер «продукции» органа государственного управления.
Эта конструкция вызывает возражения. Специфику цели управленческой деятельности автор видит не в ее содержании, а в том, что для исполнительных и распорядительных органов она устанавливается извне. Но то же самое можно сказать и в отношении цели Совета, суда, прокуратуры – здесь тоже цель устанавливается извне. Вряд ли правомерно спецификой управления считать и способность исполнительных и распорядительных органов к осуществлению принуждения по той простой причине, что аналогичной способностью обладают и другие органы.
По нашему мнению, характерные черты советской управленческой деятельности состоят в следующем.
1. Управление – это самостоятельная форма деятельности Советского государства. Она осуществляется исполнительными и распорядительными органами государственной власти, а также общественными организациями и их органами.
Управление – основной вид деятельности исполнительных и распорядительных органов государственной власти. Однако помимо выполнения управленческих функций эти органы выступают в некоторых случаях и как субъекты гражданско-правовых отношений при заключении ими разного рода сделок и договоров[31].
Что касается общественных организаций, то степень их участия в управленческой деятельности зависит от конкретного назначения этих субъектов. Для одних, например профессиональных союзов, участие в управлении составляет лишь часть их деятельности. Для многих общественных органов управление составляет основной вид их деятельности, например для общественных отделов исполнительных комитетов.
2. Управленческая деятельность направлена на организацию практического осуществления функций Советского государства. Известно, однако, что организационная работа присуща не только исполнительным и распорядительным органам государственной власти. Элементы организации используются в процессе деятельности всех государственных органов, а также общественных организаций.
В то же время организаторская деятельность органов государственного управления имеет ряд особенностей, выражающихся, как отмечает Г. И. Петров, в том, что ей присущ практический непосредственный характер, она опосредствует процесс постоянного оперативного руководства хозяйственным, культурным и оборонным строительством[32]. С этим следует согласиться. Действительно, не всякая организационная деятельность может быть признана управленческой в узком смысле слова. Для этого она, по нашему мнению, должна отвечать ряду условий. Во-первых, составлять главную задачу соответствующих государственных или общественных органов. Как известно, такая задача присуща именно органам государственного управления. Во-вторых, организационная деятельность должна осуществляться не только в пределах какого-либо органа или внутри данной системы органов, а и вовне. Это качество присуще лишь органам государственного управления. В-третьих, организационная деятельность должна быть направлена на реализацию всех функций государства, поскольку в этом главная цель управленческой деятельности. Такую организационную деятельность осуществляют исполнительные и распорядительные органы государственной власти. В-четвертых, организационная работа должна быть непрерывной, а не эпизодической, ибо непрерывность есть одно из главных условий оперативности.
Все названные качества, взятые в совокупности, и дают представление об организации в процессе управленческой деятельности.
3. Государственное управление как форма деятельности Советского государства связано с реализацией властных полномочий. Характер властных полномочий органов, выполняющих управленческую деятельность, различен. Он зависит от конкретного назначения органа, от содержания и масштаба его работы и ряда других факторов.
Признание государственно-властного характера управленческой деятельности, разумеется, не должно вести к игнорированию всевозрастающего значения организационно-разъяснительной работы, не связанной непосредственно с применением власти. Вместе с тем некоторые административисты, на наш взгляд, несколько опережают события, недооценивая властную сторону управленческой деятельности. «Исполнительно-распорядительная деятельность, – пишет Ю. А. Тихомиров, – связывается уже не столько с изданием государственно-властных актов, сколько с научно-техническими и оперативно-организационными функциями»[33]. Такой вывод представляется преждевременным. Развитие государственности в современный период характеризуется тем, что на протяжении определенного времени будут переплетаться черты государственного руководства, предполагающего реализацию властных полномочий, и общественного самоуправления. Поэтому не настало еще время отказываться от правового регулирования, которое представляет собой одно из выражений властных полномочий.
Программа КПСС отмечает, что «большое значение приобретает дальнейшее укрепление социалистического правопорядка, совершенствование правовых норм, регулирующих хозяйственно-организаторскую и культурно-воспитательную работу, содействующих решению задач коммунистического строительства и всестороннему расцвету личности»[34].
4. Особенность управленческой деятельности Советского государства составляет правотворчество. Как известно, из всех форм деятельности Советского государства только осуществление представительной власти и государственное управление связаны с правотворчеством. Контрольно-надзорная деятельность и правосудие – правоприменяющие формы государственной деятельности.
Правотворческий характер исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления обусловлен ее целями и задачами, потребностями непрерывного руководства обширными сферами общественной жизни, в процессе которого осуществляется правовое регулирование различных общественных отношений. Правотворчество выступает, таким образом, как одно из непременных условий эффективной управленческой деятельности государства в современный период.
Ю. М. Козлов справедливо видит в правотворчестве одно из основных свойств управленческой деятельности. «Исполнительная и распорядительная деятельность, – пишет он, – состоит не только в исполнении прямых велений закона (т. е. применении общих норм социалистического права к конкретным обстоятельствам), но и в самостоятельном установлении основанных на законе правил поведения, конкретизирующих и детализирующих общие нормы, содержащиеся в законе»[35].
Масштабы и объем правотворческой деятельности различных органов государственного управления неодинаковы. Однако для всех них она должна быть строго подзаконной.
Управленческая деятельность общественных организаций и их органов также связана с нормотворчеством. Иначе и не может быть, ибо управление – независимо от того, как оно осуществляется (государственными или общественными органами), – всегда регулятивная деятельность.
Нормотворчество общественных организаций и их органов, по общему правилу, связано с созданием неправовых норм, что обусловлено негосударственной природой этих субъектов управления. Однако, как показывает практика, они участвуют и в правотворчестве, причем в различных формах: во-первых, посредством издания совместных с государственными органами правовых актов[36]; во-вторых, путем участия общественных организаций в обсуждении проектов различных нормативных актов; в-третьих, в процессе разработки предложений, направляемых компетентным государственным органам; в-четвертых, путем привлечения представителей общественности к разработке проектов различных актов.
Самостоятельно осуществлять нормотворческую деятельность общественные организации могут лишь в процессе выполнения полномочий, переданных государством[37].
В данном случае речь идет не только об урегулировании внутренних отношений (для чего далеко не всегда нужны нормы права), но и о регулировании внешних отношений с другими органами, как государственными, так и общественными.
Санкционированная нормотворческая деятельность общественных организаций всегда требует наличия специального на то государственного акта. Только компетентный государственный орган может делегировать это право. Однако имелись факты, когда общественная организация сама устанавливала полномочия давать обязательные указания другим органам, в том числе и государственным. Например, ст. 15 действовавшего до 1964 г. Устава союза спортивных обществ и организаций СССР устанавливала, что постановления Центрального совета союза и его президиума «являются обязательными для всех добровольных спортивных обществ, министерств, ведомств и организаций, проводящих работу по физической культуре и спорту». В новом Уставе союза спортивных обществ и организаций СССР, принятом 29 мая 1964 г., этой нормы нет. Однако она послужила основанием для определенных теоретических выводов на страницах юридической печати[38].
Возрастание роли общественных организаций в коммунистическом строительстве, в том числе и в управленческой деятельности, вполне естественно вызвало стремление полнее и глубже исследовать основные аспекты соотношения государственных и общественных начал управленческой деятельности. Анализируя их, Г. И. Петров, например, сделал вывод, что «в современных условиях наряду с системой органов государственного управления складывается органически связанная с ней система органов общественного управления, коим передаются функции, ранее выполнявшиеся исполнительными и распорядительными органами Советского государства»[39].
Нам представляется этот процесс несколько иначе. Система общественного управления возникает не наряду, а внутри системы государственного управления. Общественное управление рождается в недрах государственного управления как необходимый процесс развития государственности в современный период коммунистического строительства. Думается, более прав Ю. А. Тихомиров, считающий, что формы общественного управления созревают и развиваются именно в ткани государственного управления[40].
Г. И. Петров выступает за единое определение советского государственного и общественного управления. Он пишет: «Советское государственное и общественное управление есть одна из форм деятельности Советского государства и общественных организаций, состоящая в практическом осуществлении под руководством КПСС, на основе и во исполнение советских законов функции строящего коммунизм Советского общенародного государства путем убеждения как основного метода их деятельности, а также путем применения мер принуждения к нарушителям норм советского права и правил социалистического общежития»[41].
В рамках этого определения автор предлагает различать государственное управление и общественное, раздельно формулировать их определения с учетом коренной общности и особенностей, отличающих их друг от друга.
Приведенная конструкция не может быть признана бесспорной. Прежде всего нельзя согласиться с представлением о том, что общественное управление есть одна из форм деятельности общественных организаций. По-видимому, еще нет достаточных оснований проводить аналогию здесь с государственным управлением как формой деятельности государства. Известно, что аппарат, выполняющий управленческую деятельность, есть часть государственного аппарата. Что же касается общественных организаций, участвующих в управленческой деятельности, то вряд ли можно представить их как некую часть общественного аппарата, выполняющего кроме управления еще ряд форм деятельности. Во всяком случае такой взгляд нуждается в специальном обосновании.
Кроме того, предложенное общее определение государственного и общественного управления требует, как говорит об этом сам автор, еще двух самостоятельных определений. Наличие, таким образом, трех определений вряд ли можно признать целесообразным.
Более правильным нам представляется иной путь. Признав общественное управление внутренней составной частью государственного управления, можно сформулировать определение государственного управления как осуществляемую под руководством КПСС организационно-властную деятельность исполнительных и распорядительных органов, а также организационно-нормотворческую деятельность общественных организаций и их органов, состоящую в практическом осуществлении на основе и во исполнение законов функций государства, обеспечении оперативного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством.
§ 2. Структура управленческой деятельности советского государства
За последние годы возрос интерес к проблемам совершенствования управленческой деятельности, организации процесса управления в целом, а также в отдельных отраслях народного хозяйства[42].
Это обусловлено практическими потребностями коммунистического строительства, необходимостью обеспечить квалифицированное и эффективное руководство десятками миллионов людей, занятых на многочисленных предприятиях, в учреждениях, и т. д.
Совершенствование управленческой деятельности неразрывно связано с проблемами организации и функционирования самого управленческого аппарата, состоящего из весьма разветвленной системы органов. Первостепенное значение приобретает и задача укрепления взаимоотношений между органами управления, прежде всего в области экономики, как это было подчеркнуто в решениях сентябрьского (1965 г.) Пленума ЦК КПСС.
В. И. Ленин придавал исключительно большое значение правильной организации управленческого аппарата, подчеркивал необходимость систематического его улучшения. В многочисленных трудах В. И. Ленина содержатся указания об основных принципах, методах, формах и стиле работы советских учреждений.
Деятельность аппарата советского государственного управления сложна и многообразна. Управленческим трудом в народном хозяйстве СССР занята многомиллионная армия трудящихся.
Объем работ по управлению непрерывно возрастает с увеличением производства, усложнением и развитием его внутренних связей, причем по некоторым подсчетам быстрее, чем само общественное производство. Растет количество данных, которые надо получить, проанализировать, проконтролировать и передать в различные звенья управления. Увеличивается и хозяйственная документация, содержащая информацию, необходимую для управления[43]. Совершенствование всех сторон управленческой деятельности приобретает общесоциальную значимость, становится необходимым условием развития нашего общества. Поэтому Программа Коммунистической партии Советского Союза рассматривает улучшение работы государственного аппарата, усиление народного контроля над его деятельностью, привлечение всех граждан к участию в управлении государством, в руководстве хозяйственным и культурным строительством как главное направление развития социалистической государственности в период строительства коммунизма.
Однако проблемы организации управления, повышения его эффективности до сих пор еще не заняли должного места в науке советского административного права[44]. Об этом свидетельствует тот факт, что среди значительного количества работ наших административистов за послевоенный период было очень мало трудов, посвященных вопросам практической организации управления, его функциям, а также формам и видам, т. е. по сути дела самому механизму, структуре управленческой деятельности. Пожалуй, единственным специальным исследованием в этой области была докторская диссертация И. И. Евтихиева, защищенная в 1948 г. Отсутствует единый подход к классификации элементов управления, их определению. В применяемые термины подчас вкладывается неодинаковый смысл, различное содержание, что, естественно, не способствует решению проблемы в целом. Поэтому обратимся к краткому анализу высказанных в литературе взглядов.
По мнению С. С. Студеникина, деятельность органов государственного управления складывается из нескольких элементов, имеющих самостоятельное значение: материально-технические операции, имущественная деятельность на основе гражданско-правовых норм и исполнительно-распорядительная деятельность, которая осуществляется в формах планирования, учета, контроля, надзора, расстановки кадров, правильного построения аппарата, установления тех или иных обязанностей, запрещения или разрешения тех или иных действий, организации производственных процессов и т. п[45].
Эта позиция вызывает возражения. Нельзя прежде всего согласиться с явным преувеличением такого элемента управления, как материально-технические действия. Они составляют лишь часть управленческой деятельности, причем не правовую часть. Далее, нет оснований считать материально-технические действия существующими отдельно от исполнительно-распорядительной деятельности по той причине, что первое есть составная часть второго. Материально-технические операции – вид управленческой исполнительно-распорядительной деятельности, хотя, строго говоря, они не принадлежат только управлению.
Неточны, на наш взгляд, и рассуждения автора о формах исполнительно-распорядительной деятельности. Совершенно неправомерно им опущена такая правовая форма, как акты управления. В то же время многое из того, что С. С. Студеникин перечислил, не может быть отнесено к формам управленческой деятельности. Даже если допустить, что планирование, учет, контроль и так далее относятся к формам управленческой деятельности (хотя мы считаем их функциями управления), то правильное построение аппарата никак не может считаться формой, ибо это есть не что иное, как задача соответствующих органов и компетентных должностных лиц. Кроме того, названные С. С. Студеникиным формы применяются и в управлении, и в деятельности других государственных органов и, следовательно, не обладают управленческой спецификой[46].
Иного взгляда придерживался И. Н. Ананов. Он предлагал классифицировать исполнительно-распорядительную деятельность с точки зрения: характера этой деятельности; тех субъектов (юридических и физических лиц), на регулирование поведения которых она направлена; материальных объектов (государственная, кооперативная и личная собственность), с которыми в отдельных случаях эта деятельность связана[47].
По характеру исполнительно-распорядительной деятельности автор различал: а) «организацию», которая охватывает деятельность, связанную с образованием, реорганизацией или ликвидацией учреждений, предприятий, госорганов, установлением или изменением их структуры, штата, укомплектованием или обновлением персонала, наделением материальными средствами, установлением должностных окладов, утверждением положений и уставов; б) руководство, которое связано с направлением работы уже организованных аппаратов государства, с утверждением планов их работ, с мерами обеспечения выполнения этих планов, с мерами проверки исполнения.
С точки зрения субъектов И. Н. Ананов различал три вида исполнительно-распорядительной деятельности: а) деятельность в отношении нижестоящих звеньев; б) деятельность в отношении неподчиненных звеньев (учреждений и организаций, входящих в системы других ведомств); в) внутризвенную деятельность исполнительно-распорядительного органа (например, директора завода в отношении рабочих и служащих завода).
Наконец, по материальным объектам приложения исполнительно-распорядительной деятельности автор выделял: а) управление, осуществляемое госорганами в отношении государственной собственности; б) государственное руководство, учет и контроль, осуществляемые госорганами в отношении колхозно-кооперативной собственности; в) государственное регулирование, учет и контроль в отношении личной собственности отдельных граждан-владельцев, осуществляемые госорганами[48].
В предложенной И. Н. Анановым конструкции вызывает сомнение прежде всего правомерность разделения таких понятий, как управление, организация, руководство. Мы считаем эти понятия взаимопроникающими друг в друга. Управление несет в себе черты организационной деятельности и в то же время представляет собой руководство. В. И. Ленин рассматривал управление и организацию как явления однопорядковые: «Для успешного управления необходимо, кроме уменья убедить, кроме уменья победить в гражданской войне, уменье практически организовать»[49].
На связь между управлением и организацией указывал и М. И. Калинин: «У нас управлять, – говорил он, – значит организовывать десятки миллионов трудящихся»[50].
Управление – это организующая деятельность, главная задача исполнительно-распорядительных органов. С другой стороны, организация тесно связана с руководством как определенным проявлением организующей деятельности[51].
И. Н. Ананов связывал понятие руководства с функционированием уже организованного аппарата. В этом случае может возникнуть представление, что на определенном этапе управленческой работы организация выполнила свои задачи и уступила место руководству. И организация и руководство осуществляются одновременно как единый процесс управления. Можно сказать, что организация – эта такая деятельность, которая осуществляется и по вертикали и по горизонтали, тогда как руководство преимущественно связано со взаимодействием между вертикально расположенными звеньями.
Что касается понятий «управление» и «руководство», то действующее законодательство использует их для характеристики отличных друг от друга процессов, хотя и не всегда последовательно. Так, Конституция СССР 1936 г. применительно к системе исполнительно-распорядительных органов использует термин «руководство» в нескольких аспектах: Совет Министров СССР осуществляет общее руководство в области сношений с иностранными государствами (п. «г» ст. 68); министры СССР руководят отраслями государственного управления, входящими в компетенцию СССР (ст. 72). Законодатель при этом исходит из того, что в процессе руководства решаются общие задачи, которые охватывают либо определенное направление работы, либо какую-то отрасль управления. Термину же «управление» Конституция придает значение непосредственного воздействия. В ст. 76 Конституции дается представление о соотношении указанных понятий: «Союзно-республиканские Министерства руководят порученной им отраслью государственного управления, как правило, через одноименные Министерства союзных республик и управляют непосредственно лишь определенным ограниченным числом предприятий по списку, утверждаемому Президиумом Верховного Совета СССР».
Что же касается общесоюзных министерств, то Конституция СССР не дает достаточно четкого определения характера их деятельности. На основании ст. 75 общесоюзные министерства руководят порученной им отраслью государственного управления на всей территории СССР или непосредственно, или через назначаемые ими органы. Спрашивается, управляет ли чем-либо общесоюзное министерство? Несомненно, управляет, хотя в Конституции об этом и не говорится. Союзно-республиканское министерство СССР, управляя предприятиями, указанными в списке, действует в этой части точно так же, как и общесоюзное министерство. Причем масштабы непосредственного управления в общесоюзном министерстве значительно шире, чем в министерстве союзно-республиканском[52].
Таким образом, управление и руководство – понятия, различающиеся главным образом по своему объему и направленности. Управление охватывает более широкую сферу отношений, нежели руководство. С нашей точки зрения, управление охватывает также и отношение человека, например, к техническим средствам – машинам и механизмам, тогда как руководство характеризуется лишь взаимоотношениями между людьми, т. е. социальными свойствами. Кроме того, руководство в процессе исполнительно-распорядительной деятельности преимущественно связано с распорядительством в широком смысле, тогда как среди элементов управления есть и исполнительство.