Избранные труды

Характеристика управленческой деятельности с точки зрения субъектов тоже имеет, на наш взгляд, уязвимые места. Во-первых, здесь больше оснований говорить не о видах управления, а об объеме управленческой деятельности. Во-вторых, деятельность в отношении нижестоящих звеньев и внутризвенная деятельность – это по сути одно и то же. Например, деятельность директора в отношении рабочих и служащих данного предприятия есть не что иное, как деятельность в отношении нижестоящих звеньев.

Мы не разделяем точку зрения И. Н. Ананова и в отношении способов (приемов) исполнительной и распорядительной деятельности. Подбор и расстановка кадров, инструктирование и так далее, с нашей точки зрения, относятся к функциям управленческой деятельности. При этом мы учитываем, что названные функции могут осуществляться и другими органами государства, а не только исполнительно-распорядительными. Но если для органов государственного управления эти функции составляют главное содержание работы, то для других органов они выполняются в связи с иными основными задачами.

По мнению Ц. А. Ямпольской, «формы исполнительной и распорядительной деятельности не исчерпываются только юридическими актами управления»[53]. С этим следует согласиться. Действительно, акты управления представляют собой лишь одно из проявлений управленческой деятельности.

Ц. А. Ямпольская считает, что руководство (автор ставит знак равенства между понятиями исполнительной и распорядительной деятельности и руководства) осуществляется в многочисленных и разнообразных организационных формах. Это – непосредственное инструктирование работников подчиненного аппарата, созыв совещаний по обмену опытом, обследования и проверки, использование периодической печати в целях улучшения руководства нижестоящими звеньями аппарата управления. Ц. А. Ямпольская пишет: «Исполнительная и распорядительная деятельность со стороны своего содержания должна быть определена как подзаконная организующая деятельность Советского социалистического государства, направленная на построение коммунистического общества и осуществление связанных с этим задач. С точки зрения форм, в которых она протекает, это – осуществление руководства, учета, контроля и проверки исполнения».

Нетрудно увидеть, что в понятие формы исполнительно-распорядительной деятельности вкладывается различный смысл. Вряд ли правомерно рассматривать в качестве самостоятельных форм управленческой деятельности, скажем, осуществление руководства, контроль и проверку исполнения. Известно, что контроль – это неотъемлемая составная часть руководства, которое без элементов контроля перестает быть таковым. Кроме того, мы не разделяем взгляда, согласно которому контроль рассматривается в качестве формы управленческой деятельности[54]. Планирование, подбор и расстановку кадров, контроль и проверку исполнения, по нашему мнению, необходимо отнести к функциям управления.

И. И. Евтихиев различает виды и формы управленческой деятельности. К видам он относит: а) централизованное руководство вышестоящих органов административной деятельностью нижестоящих органов управления; б) непосредственное оперативное управление, осуществляемое отдельными органами управления и должностными лицами; в) государственное регулирование деятельности общественных организаций трудящихся; г) сотрудничество органов управления с общественными организациями; д) деятельность органов управления по удовлетворению запросов и нужд граждан, охране их прав, а также законных интересов общественных организаций трудящихся.

И. И. Евтихиев считает, что виды административной деятельности по существу указывают на основные направления руководства в области хозяйственного и культурно-политического строительства, на основные методы организующей деятельности органов советского государственного управления[55]. Таким образом, автор не проводит различия между видами административной деятельности, основными направлениями руководства и методами организационной работы органов советского государственного управления. Думается, что некоторые из указанных видов административной деятельности правильнее было бы рассматривать как задачи соответствующих органов управления, например деятельность по удовлетворению запросов и нужд советских граждан и т. д.

К основным формам, в которых выполняются органами управления или отдельными должностными лицами действия, связанные с процессом управления, И. И. Евтихиев относит: а) материально-технические операции; б) организационные мероприятия; в) гражданско-правовые сделки; г) меры непосредственного принуждения; д) акты советского государственного управления.

Действительно, органы советского государственного управления выполняют все перечисленные здесь действия. Однако, по нашему мнению, не все они могут быть представлены в качестве форм исполнительно-распорядительной деятельности. Нельзя согласиться, например, с отнесением гражданско-правовых сделок к формам управленческой деятельности. Заключая договоры, органы государственного управления выступают в качестве субъектов имущественных прав, т. е. стороной гражданско-правового отношения, регулируемого нормами гражданского права. «Естественно, что такая деятельность органов управления не может быть признана исполнительной и распорядительной»[56].

Е. Старосьцяк указывает на следующие формы управленческой деятельности: 1) установление общеобязательных норм; 2) издание административных актов; 3) заключение договоров; 4) осуществление общественно-организационной деятельности; 5) совершение материально-технических действий[57].

По нашему мнению, позиция Е. Старосьцяка в наибольшей степени соответствует реальному положению вещей. Однако некоторые из названных форм управленческой деятельности вызывают возражения. Во-первых, издание административных актов не соответствует в полной мере содержанию данного вида деятельности, поскольку это только одно из средств, способов применения права. Другим средством являются действия, не подпадающие под понятие административного акта. Поэтому мы считаем целесообразным именовать данный вид деятельности применением права. Во-вторых, как уже говорилось, заключение договоров нельзя относить к формам или видам управленческой деятельности.

Важнейшими функциями государственного управления И. Н. Пахомов считает научно-методическое руководство и совершенствование самого аппарата управления. Научно-методическое руководство состоит в планировании (организационном и производственно-техническом), в организации учета и отчетности, разработке научно обоснованных норм труда, заработной платы и распределения, в обобщении опыта работы, в создании моделей и стандартов управления социальными и экономическими процессами, расширении научной основы управленческой деятельности и т. п.

Функция совершенствования самого аппарата управления, по мнению И. Н. Пахомова, состоит: в подборе и расстановке кадров, организации проверки директив вышестоящих органов и своих собственных решений, правильном разграничении управленческих функций между отдельными звеньями внутри самого аппарата управления; организации трудящихся масс на выполнение задач, стоящих перед органами государственного управления; распоряжении материальными и денежными средствами; инструктировании и проведении совещаний и других мероприятий по повышению уровня деловых и политических качеств работников государственного аппарата и структуры управления. «Указанные функции государственного управления, – пишет И. Н. Пахомов, – выражаются как в издании юридических актов, так и в форме организационно-технических мероприятий»[58].

Нам представляется недостаточно обоснованной предлагаемая классификация функций управления. Трудно, например, согласиться с тем, что планирование составляет один из элементов лишь научно-методического руководства и не имеет отношения к совершенствованию управленческого аппарата. Между тем известно, что планирование численности административно-управленческого аппарата непосредственно направлено на улучшение структуры соответствующих государственных органов и всего управленческого аппарата в целом. С другой стороны, подбор и расстановка кадров, организация проверки исполнения, организация трудящихся масс и другие действия входят составной частью в содержание руководства во всех звеньях аппарата управления.

Говоря лишь о двух формах, в которых проявляются функции государственного управления, И. Н. Пахомов не учитывает существования и ряда других форм, связанных, например, с осуществлением материально-технических операций, применением права.

Две формы управленческой деятельности называет и В. И. Попова. Она пишет: «Исполнительная и распорядительная деятельность органов государства осуществляется в форме издания актов и в форме организационной работы, состоящей в осуществлении учета, планирования и непосредственного руководства хозяйственным и социально-культурным строительством, в организации и проверке исполнения законов и основанных на законе иных правовых актов, в подборе, расстановке и обучении кадров, в проверке их деятельности и в применении в необходимых случаях мер убеждения, поощрения и принуждения»[59].

М. И. Еропкин предлагает различать формы и виды исполнительно-распорядительной деятельности, а также наряду с этим и формы административной деятельности[60]. Основными формами исполнительно-распорядительной деятельности являются: организация и практическое осуществление планирования, учета, контроля, подбора и расстановки кадров, проведение в жизнь законов и других правовых актов, непосредственное руководство подчиненными учреждениями и предприятиями, издание в необходимых случаях и в пределах предоставленных полномочий актов управления.

С этим согласиться нельзя. Планирование, учет, контроль, подбор кадров и т. п. – это есть процесс руководства. Если это так, то что же вкладывается в содержание такой формы, как «непосредственное руководство подчиненными учреждениями и предприятиями». Как и всякое руководство, оно имеет в своем составе те же самые элементы, которые автор перечислил как самостоятельные формы управленческой деятельности. Кроме того, проведение в жизнь законов и других правовых актов – это не форма исполнительно-распорядительной деятельности, а непосредственная задача органов государственного управления. Единственно, что может быть признано формой исполнительно-распорядительной деятельности, так это издание актов управления. Следовательно, то, что автор именует формами, на самом деле является либо функциями управления, либо его задачами.

К видам исполнительно-распорядительной деятельности М. И. Еропкин относит: а) централизованное руководство вышестоящих органов деятельностью подчиненных органов, учреждений, предприятий и организаций; б) непосредственное оперативное управление деятельностью подчиненных предприятий и учреждений; в) государственное регулирование деятельности общественных организаций трудящихся; г) координацию работы государственных и общественных организаций.

Помимо уже рассмотренных форм исполнительно-распорядительной деятельности, М. И. Еропкин признает самостоятельное существование форм административной деятельности. Сюда он включает:

а) материально-технические операции (осуществление учета, статистики, обобщение материалов, инструктирование и т. п.); б) проведение организационных мероприятий (совещания, обмен опытом работы и др.); в) издание актов советского государственного управления; г) применение мер административного воздействия.

Существование самостоятельных форм исполнительно-распорядительной, а также административной деятельности нельзя признать убедительным, хотя бы потому, что одни и те же акты государственного управления без всяких видимых различий оказываются одновременно формой и административной, и исполнительно-распорядительной деятельности. И в том, и в другом случае в качестве формы фигурирует учет и т. д.

Таким образом, краткий анализ имеющихся в нашей административно-правовой литературе высказываний о структуре управленческой деятельности показывает, что единства взглядов по этим вопросам нет, больше того, нет и единообразия в оценке одних и тех же используемых понятий и терминов. Так, подбор и расстановку кадров С. С. Студеникин называл формой исполнительно-распорядительной деятельности, для И. Н. Ананова – это способ или прием управления, а для И. Н. Пахомова – одна из функций управления.

Задача, следовательно, состоит в том, чтобы унифицировать понятия, определить место и назначение каждого из названных здесь элементов управленческой деятельности нашего государства. Эта задача имеет не только теоретическое, но и практическое значение, поскольку ее решение позволит разработать и осуществить меры по улучшению организации государственного управления. С этим тесно связана проблема совершенствования всего процесса управления или административного процесса в широком смысле.

При классификации элементов советского государственного управления мы исходим из того, что эта деятельность сложная и многообразная, использующая в процессе своего осуществления правовые и неправовые средства, выполняемая органами, имеющими различное положение, свои конкретные задачи, определенное место в системе, связи с другими государственными и общественными органами, что эта деятельность осуществляется в различных видах и формах.

Любая классификация дает относительное представление о рассматриваемом понятии. Она способна охватить лишь самые главные стороны и черты данного явления. В основу классификации элементов управленческой деятельности необходимо, на наш взгляд, положить те из них, которые являются наиболее характерными и используются в работе по крайней мере большинства исполнительных и распорядительных органов. К таким элементам относятся функции, виды и формы советского государственного управления.

Термин «функция» означает выполнение, осуществление. В ряде случаев им обозначается действие, например выполнение определенным органом соответствующей деятельности. Этот термин широко применяется в различных отраслях науки, в том числе и в праве. Определение функции дает общая теория государства и права, причем она оперирует главным образом понятиями функции государства. Наиболее распространенным мнением представителей теории государства и права является взгляд на функции как на основные направления, главнейшие стороны деятельности данного государства, соответствующие его коренным задачам[61].

Несколько иначе определяется понятие функции в философской литературе – это внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений. Например, функции органов чувств, функции денег и т. д.[62]

Нам представляется, что применительно к советскому государственному управлению приведенные определения нуждаются в коррективах. В отличие от функций государства, которые выступают как элементы организационно-статического понятия, функции государственного управления необходимо рассматривать как элементы динамического понятия, каким является управленческая деятельность как таковая. Следовательно, едва ли можно считать функции государственного управления только в качестве его основных направлений. Взять, к примеру, такую функцию управления, как подбор и расстановка кадров. Это не направление управленческой деятельности, а ее внутренний элемент.

Нельзя также сказать, что функции управления есть внешнее проявление свойств какого-либо органа. Любой исполнительно-распорядительный орган в процессе деятельности осуществляет контроль, который составляет функцию, т. е. часть общей задачи управления, но никак не свойство этого органа.

Советская управленческая деятельность имеет вполне определенное содержание, заключающееся в практическом руководстве хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Отдельные, более или менее определенные части этого содержания и составляют, по нашему мнению, функции управленческой деятельности[63].

В зависимости от конкретных условий, потребностей обстановки и т. д. эти функции, во всяком случае некоторые из них, могут приобретать относительную самостоятельность, в силу чего возникает потребность в реализации их специальными звеньями или подразделениями управленческого аппарата либо отдельной системой органов, например народного контроля.

К важнейшим функциям управления относятся, например, планирование и координация, контроль и проверка исполнения, подбор и расстановка кадров, учет и статистика, нормирование труда и заработной платы, обобщение и распространение передового опыта, организация социалистического соревнования и т. д. Названные функции осуществляются исполнительно-распорядительными органами в неодинаковом объеме, что зависит от места данного органа в системе, характера его компетенции, задач[64].

Нам представляется, что функции управленческой деятельности раскрывают основные элементы ее содержания, дают представление о важнейших внутренних частях этой деятельности, говорят о том, из чего складывается данная деятельность.

Любая функция управления нуждается в реализации. Основные пути этой реализации, как нам представляется, составляют виды управленческой деятельности, т. е. определенные процессы, в ходе которых обеспечивается выполнение названных функций. Следовательно, вид управленческой деятельности можно рассматривать как способ осуществления функций управления.

К видам управленческой деятельности Советского государства относятся:

1. Издание нормативных актов управления.

2. Применение права.

3. Оперативно-организационная работа.

4. Материально-технические действия.

По общему правилу, деятельность подавляющего большинства исполнительных и распорядительных органов государственной власти складывается из совокупности названных видов. Вместе с тем некоторые органы в силу особенностей своей компетенции выполняют не все, а лишь часть видов управленческой деятельности. Например, административные комиссии при исполкомах районных, городских Советов депутатов трудящихся не правомочны издавать нормативные акты управления. Административные комиссии выполняют неполную управленческую деятельность. Они лишены права нормотворчества. Кроме того, строго ограничена их деятельность по применению норм административного права. Они могут применять только определенные меры принуждения, но не вправе применять меры поощрения и т. д[65].

Правомочия административных комиссий соответствуют их задачам, которые состоят в обеспечении соблюдения социалистической законности, воспитании граждан в духе точного и неуклонного исполнения советских законов, бережного отношения к социалистической собственности, честного отношения к государственному и общественному долгу, соблюдения правил социалистического общежития[66].

Следует учитывать, что, несмотря на правотворческий характер управленческой деятельности в целом, отдельные органы управления не обладают правомочиями издавать нормативные акты.

Другой важный момент осуществления видов управленческой деятельности состоит в зависимости между объемом тех или иных видов управленческой деятельности, с одной стороны, и характером компетенции данного исполнительного и распорядительного органа – с другой. Как известно, согласно общепринятой в науке административного права классификации органы государственного управления по характеру компетенции делятся на органы общей и специальной компетенции. В первом случае компетенция органов распространяется на все или большинство отраслей исполнительно-распорядительной деятельности. Во втором случае органы государственного управления ведают либо отраслями управления, например Министерство культуры СССР, либо отдельными функциями управления, например Госплан СССР[67].

Характер компетенции заметно отражается на таких, например, видах управленческой деятельности, как издание нормативных актов, применение права, а также на направленности оперативно-организационной работы. Так, органы государственного управления специальной компетенции, ведающие определенными функциями, вправе давать обязательные указания и многим центральным отраслевым органам. Как известно, Государственный комитет по науке и технике имеет право принимать по вопросам, отнесенным к его компетенции, постановления, обязательные для министерств и ведомств[68].

Имеется зависимость между характером компетенции органа и применением права как вида управленческой деятельности.

Известно, что до 1961 г. некоторые министерства и их органы имели право не только налагать, но и устанавливать штрафы в административном порядке (Министерство путей сообщения СССР, Министерство морского флота и некоторые другие). После принятия Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» правоприменяющая деятельность этих органов претерпела заметные изменения[69].

Оперативно-организационная работа также зависит от характера компетенции органа, ее осуществляющего. В исполнительно-распорядительных органах общей компетенции она имеет межотраслевой характер, в органах отраслевой компетенции эта работа строится с учетом специфики той области, которой руководит данный орган. Здесь оперативно-организационная работа приобретает большую специализацию.

На соотношение видов управленческой деятельности непосредственно влияет и объем компетенции того или иного органа. Различие в объеме компетенции центральных и местных органов государственного управления влечет за собой установление определенного удельного веса каждого из видов управленческой деятельности. Для местных органов, в силу особенностей их положения, непосредственной близости к предприятиям, организациям, населению, первостепенное значение приобретает, например, оперативно-организационная работа, тогда как для центральных органов управления преобладающее значение имеет нормотворческая деятельность. Разумеется, преобладание того или иного вида управленческой деятельности ни в коей мере не снижает значимости остальных видов. Все зависит от совокупности конкретных условий, в которых находится исполнительный и распорядительный орган.

На соотношение видов управленческой деятельности исполнительных и распорядительных органов влияют и другие факторы, например, территориальный или межтерриториальный масштаб работы органа, коллегиальный или единоначальный тип организации его аппарата[70].

Каждый вид управленческой деятельности представляет собой сложное явление, имеющее свое содержание, конкретные задачи, и реализуется в определенных формах, как правовых, так и неправовых.

1. Издание нормативных актов – юридический вид управленческой деятельности. Он является правовой основой реализации всех остальных видов управленческой деятельности[71]. Значение его состоит, прежде всего, в том, что он непосредственно направлен на регулирование отношений, в которых социалистическое государство заинтересовано в силу их важности для общества.

Издание нормативных актов государственного управления имеет своим результатом возникновение на основе и во исполнение законов новых норм, правил поведения в сфере управления. Это, в свою очередь, является юридической основой для последующего применения норм административного права. Известно, что процесс применения охватывает не только нормы закона, но и нормы, содержащиеся в актах государственного управления.

Совершенно справедливо, на наш взгляд, акты государственного управления расцениваются в юридической литературе как наиболее полное и яркое проявление творческого характера исполнительно-распорядительной деятельности[72]. В актах непосредственно выражаются властные полномочия органов государственного управления.

Действующее законодательство относит к актам государственного управления постановления, распоряжения, приказы, инструкции и решения. Нормы административного права могут содержать любой из актов государственного управления. Однако некоторые ученые считают, что распоряжения, например, являются только индивидуальными актами. Так, Е. И. Козлова говорит о неправомерности установления общих норм в распоряжении[73].

Мы разделяем мнение административистов, допускающих существование нормативных распоряжений[74]. Такой взгляд согласуется с практикой работы органов управления. К сожалению, распоряжения коллегиальных органов, и прежде всего Советов Министров, не публикуются в официальных изданиях, но тем не менее о нормативном характере многих из них можно судить на основании косвенных данных.

Так, 9 апреля 1964 г. постановлением Совета Министров СССР был утвержден перечень решений Правительства СССР, утративших силу в связи с передачей на решение союзных республик вопросов о приусадебных земельных участках рабочих и служащих, проживающих в сельской местности[75]. Среди отмененных актов немало распоряжений, например, от 18 февраля 1954 г., от 18 июня 1954 г. и др. Сам факт отмены этих актов, действовавших в течение ряда лет, свидетельствует об их нормативном характере[76].