Правовое регулирование торговой деятельности в России (теория и практика)
Так, решением Межгосударственного Совета от 27 ноября 2009 г. № 19 «О едином нетарифном регулировании Таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации»86 высший орган таможенного союза Межгосударственный Совет Евразийского экономического сообщества (высший орган Таможенного союза) на уровне глав государств решил считать вступившими в силу с 1 января 2010 г. ряда соглашений, включая Соглашение о единых мерах нетарифного регулирования в отношении третьих стран от 25 января 2008 г.; Соглашение о порядке введения и применения мер, затрагивающих внешнюю торговлю товарами, на единой таможенной территории в отношении третьих стран от 9 июня 2009 г.; Соглашение о правилах лицензирования в сфере внешней торговли товарами от 9 июня 2009 г.; и утвердил Единый перечень товаров, к которым применяются запреты или ограничения на ввоз или вывоз государствами – участниками Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества в торговле с третьими странами и Положение о применении ограничений.
Комиссии Таможенного союза поручено рассмотреть основания для введения количественных ограничений, к которым применяются запреты или ограничения на ввоз или вывоз государствами – участниками Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества в торговле с третьими странами, применяемых в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации в одностороннем порядке, и обеспечить их отмену или введение в отношении таких товаров единых мер регулирования на таможенной территории Таможенного союза. Запреты и ограничения в торговле товарами с третьими странами, направленные на выполнение обязательств, связанных с введением специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер, а также на реализацию ответных мер, применяются в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации в соответствии с национальным законодательством.
Основным международным актом в сфере защиты прав граждан-потребителей является Соглашение об основных направлениях сотрудничества государств – участников Содружества Независимых Государств в области защиты прав потребителей от 25 января 2000 г., целью которого является создание правовых и организационных основ сотрудничества государств – участников Соглашения по проведению согласованной политики в области защиты прав потребителей, направленной на формирование равных условий для граждан государств – участников Содружества по защите их интересов от недобросовестной деятельности хозяйствующих субъектов, действующих на территориях этих государств (ст. 2)87.
Права потребителей и их защита гарантируются национальным законодательством о защите прав потребителей, а также данным Соглашением. Заключение Соглашения и вступление его в силу дали возможность гражданам каждого государства – участника СНГ, а также иным лицам, проживающим на его территории, пользоваться на территориях других государств – участников Содружества в отношении своих потребительских прав такой же правовой защитой, как и граждане этих государств, и имеют право обращаться в государственные и общественные организации по защите прав потребителей, другие организации, предъявлять иски в суды и осуществлять иные процессуальные действия на тех же условиях, что и граждане этих государств (ст. 3). В соответствии с Протоколом о внесении изменений в данное Соглашение от 19 мая 2011 г. реализацию Соглашения осуществляют соответствующие национальные органы государств – участников настоящего Соглашения в пределах компетенции, установленной национальным законодательством их государств. В целях координации совместной деятельности по реализации настоящего Соглашения Стороны создают Консультативный совет по защите прав потребителей государств – участников СНГ.
Следует отметить, что процесс глобализации мировой экономики вызывает ряд сложных проблем об иерархии правовых актов региональных объединений, в частности, СНГ и Таможенного союза в соотношении их с соответствующими актами ВТО.
В соответствии с Соглашением о создании Всемирной торговой организации ВТО обеспечивает общие институциональные рамки для осуществления торговых отношений между ее членами в вопросах, относящихся к соглашениям и связанных с ними правовыми документами, включенными в состав документов Соглашения. Соглашения о ВТО представляют собой совокупность правовых документов, которые приводятся в действие актами государств-участниц. Соглашения и связанные с ними правовые документы (многосторонние торговые соглашения) являются неотъемлемыми частями Соглашения о создании ВТО и обязательными для всех членов. Таким образом, правила ВТО оказывают существенное воздействие не только на внешнеторговую деятельность государств-участников, но и на внутреннюю государственную торговую политику. Основным направлением заключенных соглашений в рамках ВТО является создание равных конкурентных условий на товарных рынках и недопущение льгот и преференций как отечественным, так и иностранным товаропроизводителям.
В соответствии с Договором о функционировании Таможенного союза в рамках многосторонней торговой системы88 с момента присоединения Российской Федерации к ВТО89 условия соглашений ВТО стали частью правовой системы Таможенного союза. При этом Российская Федерация, как первое присоединившееся к ВТО государство, обязана информировать другие государства и координировать с ними действия в отношении принятия обязательств в качестве условия ее присоединения, требующих внесения изменений в правовую систему Таможенного союза. При последующем присоединении к ВТО другого государства – участника Таможенного союза ее обязательства, принятые в качестве условия присоединения к ВТО, также становятся частью правовой системы Таможенного союза. Действия по принятию обязательств должны быть согласованы с остальными членами Таможенного союза.
Каждая вновь присоединившаяся к организации Сторона должна стремиться к формированию такого объема обязательств, который максимально соответствовал бы обязательствам страны Таможенного союза, первой вступившей в ВТО. Принципиальные отклонения от таких обязательств Стороны должны обсуждать и согласовывать.
Кроме того, Договор предусматривает принятие Сторонами мер по приведению правовой системы Таможенного союза в соответствие с Соглашением о присоединении к ВТО. До этого момента положения Соглашения (включая обязательства Сторон, взятые при присоединении к ВТО) будут иметь приоритет над международными договорами Таможенного союза и решениями его органов (п. 1 ст. 2). При этом права и обязательства Сторон, вытекающие из Соглашения, не могут быть отменены ни по решению органов Таможенного союза (включая суд ЕврАзЭС), ни международным договором, заключенным Сторонами. Если правовые нормы Таможенного союза более либеральны по сравнению с Соглашением и не противоречат ему, то Стороны могут применять такие нормы.
Таким образом, заключая в рамках Таможенного союза международные договоры, Стороны должны обеспечить их соответствие Соглашению о присоединении к ВТО. Правила ВТО имеют преимущественное действие не только перед нормами национального права, но и правилами Таможенного союза.
Так, Соглашением по техническим барьерам в торговле 1994 г., являющимся неотъемлемой частью Соглашения о ВТО, предусмотрено, что государства – члены ВТО обеспечивают, чтобы технические регламенты не разрабатывались, не принимались или не применялись таким образом, чтобы создавать или приводить к созданию излишних препятствий в международной торговле. С этой целью технические регламенты не оказывают на торговлю более ограничивающее воздействие, чем это необходимо для достижения законных целей, с учетом рисков, которые возникали бы, когда такие цели не достигаются. Такими законными целями являются inter alia: требования национальной безопасности; предотвращение обманной практики; защита здоровья или безопасности людей, жизни или здоровья животных или растений, или охрана окружающей среды. При оценке подобных рисков учитываются такие факторы, как inter alia, имеющаяся научная и техническая информация, соответствующая технология или предполагаемое конечное использование товаров.
В случае, если возникает потребность в технических регламентах и существуют соответствующие международные стандарты или завершается их разработка, члены используют их или их соответствующие разделы в качестве основы для своих технических регламентов, за исключением случаев, когда подобные международные стандарты или их соответствующие разделы были бы неэффективными или неподходящими средствами для достижения поставленных законных целей.
В соответствии с Соглашением по применению санитарных и фитосанитарных мер 1994 г. применяемые в государствах – участниках ВТО санитарные и фитосанитарные меры, необходимые для защиты жизни или здоровья людей, животных или растений, не должны противоречить данному Соглашению. Санитарные или фитосанитарные меры не должны служить средством произвольной или неоправданной дискриминации между государствами-членами, в которых преобладают идентичные или схожие условия, включая их собственную территорию и территорию других членов. При этом санитарные и фитосанитарные меры не применяются таким способом, который являлся бы скрытым ограничением международной торговли.
В целях гармонизации санитарных и фитосанитарных мер государства – члены ВТО основывают свои санитарные или фитосанитарные меры на международных стандартах, руководствах или рекомендациях.
При возникновении угрозы серьезного ущерба отрасли национального производства при импорте соответствующих товаров государства – члены ВТО вправе применять защитные меры, но в соответствии с правилами, установленными Соглашением по специальным защитных мерам. Защитные меры применяются при импорте товара на территорию государства в таких возросших количествах, в абсолютном или относительном выражении к его национальному производству и в таких условиях, которые наносят или угрожают нанести серьезный ущерб отрасли национального производства, производящей аналогичные или непосредственно конкурирующие товары (ст. 2). Таможенный союз может применять специальную защитную меру как единое объединение или от имени его государства-члена.
Защитные меры применяются только после проведения расследования компетентными органами государства на основе заранее установленных и преданных гласности процедур и только в таких масштабах, которые необходимы для предотвращения или устранения серьезного ущерба.
Соглашение по связанным с торговлей инвестиционным мерам ВТО 1994 г. направлено на облегчению доступа иностранных инвестиций на рынки государств-участников и применяется к инвестиционным мерам (ТРИМс), применяемым только в торговле товарами90. В качестве общего правила Соглашением установлен национальный режим инвестиций (ст. 2).
Одним из соглашений, применяемых в Российской Федерации в связи со вступлением в ВТО, является Соглашение по применению статьи VI Генерального соглашения по тарифам и торговле 1994 г., содержащее правила об импорте товаров по демпинговым ценам, влекущим ущерб отечественным товаропроизводителям, в соответствии с которыми предусмотрена возможность применения временных или антидемпинговых пошлин.
В современный период усиливается тенденция воздействия на отношения по осуществлению торговой деятельности различных негосударственных форм регулирования, норм «мягкого права». Данный процесс обусловлен особенностью самой торговли как наиболее подвижного и динамичного вида деятельности, постоянно требующего разработки и применения новых правил и форм регулирования, так и процессом глобализации, тенденцией образования мирового экономического пространства, усилением влияния внешних факторов на развитие национальных правовых систем. Интернационализация проявляется в усилении влияния международного публичного права на торговое право отдельных стран, в сближении не только нормативного регулирования, но и источников права, понятийного аппарата, унификации торгового права91.
Авторитетные международные организации издают различные акты рекомендательного характера в области внешнеторговой деятельности. Так, Международная торговая палата периодически переиздает сборник «Международные правила по унифицированному толкованию торговых терминов (ИНКОТЕРМС)», действующие в настоящее время в редакции ИНКОТЕРМС-2010. Постановлением Правления Торгово-промышленной палаты Российской Федерации от 28 июня 2001 г. № 117-13 термины ИНКОТЕРМС признаны торговым обычаем.
При формировании практики договорных отношений учитываются и Принципы европейского договорного права, поскольку данный акт «вобрал в себя наиболее ценные элементы не только европейских, но и других развитых правовых систем»92.
Принципы международных коммерческих организаций, разработанные международным институтом унификации частного права, имеющим статус неправительственной организации (Принципы УНИДРУА)93, нашли широкое признание и часто рассматриваются как основные принципы торгового права, которые зачастую восполняют пробелы в нормативном правовом регулировании торговых отношений и учитываются при заключении внешнеторговых договоров, а также связанных с ними договоров.
В отсутствие законодательно предусмотренных моделей договоров все чаще участники торговых договоров, заключаемых при осуществлении внутренней торговли, используют типовые контракты и проформы, разработанные Международной торговой палатой (к примеру, дистрибьюторного контракта). Международная торговая палата (МТП) разработала Типовой контракт международного франчайзинга (The ICC Model International Franchising Contract, 2000, публикация МТП № 557).
Кроме того, важным элементом современных рыночных отношений в сфере потребительского рынка является развитие саморегулирования, взаимодействия общественных организаций, объединяющих производителей товаров потребительского назначения и розничных торговых предпринимателей.
Так, в соответствии со ст. 12 Закона о торговле между ассоциациями, союзами, иными некоммерческими организациями, объединяющими торговых предпринимателей, и некоммерческими организациями, объединяющими поставщиков товаров, заключаются соглашения в целях формирования принципа добросовестности и честной деловой практики в договорных отношениях поставщиков и розничных торговцев. При заключении таких соглашений учитываются требования антимонопольного законодательства.
В настоящее время процесс создания и укрепления союзов и ассоциаций товаропроизводителей, оптовых и посреднических организаций продолжается. Так, действуют Российский союз промышленников и предпринимателей, Ассоциация союзов АПК, Российский союз товаропроизводителей, Российский союз выставок и ярмарок, потребительские союзы и др. Такие объединения могут оказывать предпринимателям весьма существенную информационную поддержку, консультационные услуги, инициировать принятие законов и иных нормативных правовых актов и участвовать в законопроектной деятельности, представлять интересы субъектов товарных рынков во взаимоотношениях с государственными и муниципальными органами.
Кодексом добросовестных практик торговых сетей при взаимоотношениях с поставщиками продуктов питания 2009 г. предусмотрено, что данный документ представляет собой свод ненормативных правил (стандартов), регламентирующих взаимоотношения торговых сетей и поставщиков продуктов питания, целью которого является налаживание надежного сотрудничества между ними для обеспечения потребителей высококачественными продуктами питания по справедливым ценам при соблюдении общих правил конкурентного поведения на оптовом и розничном товарных рынках.
Формы участия организаций, объединяющих субъектов, функционирующих на товарных рынках, установлены ст. 7 Закона о торговле.
В современных условиях значительно повышается и роль договора как регулятора торговых отношений94.
2.2. Тенденции развития торгового законодательства в условиях региональной и мировой экономической интеграции
Торговля обладает рядом особенностей по сравнению с другими видами предпринимательской деятельности, прежде всего динамичностью и постоянным применением новых форм и методов организации продаж товаров. Еще известный русский ученый Ю. С. Гамбаров отмечал, что торговля особенно нуждается в специальных нормах и учреждениях, способствующих быстроте заключения сделок и легкости их доказательств95.
В настоящее время принятые нормативные акты, регулирующие торговые отношения, разрознены, а в ряде случаев противоречивы. Не создана единая система регулирования торговых отношений. Как отмечается в Стратегии развития торговли, анализ положений Закона о торговле позволяет сделать вывод, что в ближайшее время системность правового регулирования в сфере торговли не может быть в полной мере обеспечена как по причине недостижения обозначенной при принятии Закона о торговле цели – определение основ государственного регулирования торговой деятельности, избирательности регулирования ограниченного набора вопросов торговой сферы, так и в связи с несовершенством распределения полномочий по выработке и реализации государственной политики в сфере внутренней торговли.
При решении проблемы оптимизации правового регулирования общественных отношений в сфере торговли необходимо учитывать, что понятие торговли является многоаспектным и рассматривается как важнейшая отрасль экономики, и как вид предпринимательской деятельности.
Отношения по организации торговой деятельности диктуют необходимость активного государственного вмешательства и использования публично-правового типа правового регулирования.
В Законе о торговле и Стратегии развития торговли определены мероприятия по созданию эффективной товаропроводящей системы, обеспечивающей свободное продвижение товаров на рынке и удовлетворению спроса населения на основные продукты питания.
К таким мероприятиям относятся:
– разработка региональных и муниципальных программ развития торговли;
– стимулирование инвестиционных проектов, направленных на строительство логистических центров поставок, осуществляющих прием и хранение сельскохозяйственной продукции, формирование партий товаров для отгрузки хозяйствующим субъектам, осуществляющим оптовую и (или) розничную торговлю продовольственными товарами;
– поддержка сельскохозяйственных потребительских кооперативов, организаций потребительской кооперации, осуществляющих торгово-закупочную деятельность в сельской местности;
– стимулирование деловой активности хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, и обеспечение взаимодействия хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, и хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, путем организации и проведения выставок в области торговой деятельности, ярмарок;
– обеспечение более активного участия субъектов малого и среднего предпринимательства в торговле и др.
Как показал анализ состояния и развития торговли в зарубежных странах, отраженный в Стратегии развития торговли, в своем развитии торговля проходит несколько стадий. Стадия становления торговли характеризуется малым размером розничных компаний, что делает оптовиков и дистрибьюторов критически значимыми, поскольку они обеспечивают эффект масштаба в системе. На этапе роста появляются первые крупные розничные сети и производители, которые работают напрямую друг с другом. Рынок посредников постепенно сужается. На стадии зрелости розничная торговля консолидируется, на долю посредников остаются узкие продуктовые ниши, а также малые и отдаленные населенные пункты и малый торговый бизнес. На стадии насыщения крупные розничные сети или производители охватывают большинство регионов, посредники уходят с рынка или меняют бизнес-модель.
В настоящее время российский сектор оптовой торговли, так же как и розничной торговли, находится на стадии роста. Ожидается, что с развитием сектора розничной торговли и производства розничные и производственные компании, укрупняясь, будут развивать собственные подразделения, занимающиеся дистрибуцией. При этом компании оптового сектора будут либо интегрироваться в розницу, либо фокусироваться на логистических услугах, работе с малыми компаниями (производственными и розничными), товарами отдельного ассортимента или удаленными территориями.
Правовое регулирование торговли как предпринимательской деятельности должно основываться на конституционных принципах, и прежде всего принципе свободы предпринимательской деятельности, поэтому вмешательство государства в деятельность торговых предпринимателей и других участников торгового товарооборота должно осуществляться только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Основные направления государственного регулирования торговой деятельности, обозначаемые в Законе о торговле как методы государственного регулирования, состоят, как указывалось, в установлении требований к ее организации и осуществлению антимонопольного регулирования, информационного обеспечения, государственного надзора и муниципального контроля в области торговли (ст. 4 Закона о торговле).
Проблемы совершенствования законодательства о торговле стали обсуждаться в научной литературе уже в 90-х гг.96 При этом учитывался успешный многолетний опыт параллельного действия во многих зарубежных странах гражданских и торговых кодексов и предлагалось принять в России торговый кодекс в качестве кодифицированного акта, содержащего специальные правила, отражающие особенности торговой деятельности.
Принципиальная возможность принятия Торгового кодекса РФ в качестве продолжения Гражданского кодекса РФ, который будет допускать субсидиарное применение норм ГК РФ, допускается многими учеными97.
Необходимость разработки и принятия Торгового кодекса РФ последовательно отстаивает в устных выступлениях и письменных исследованиях Б. И. Пугинский98. Принятие Торгового кодекса позволило бы ликвидировать существующие пробелы в нормативном правовом регулировании коммерческих отношений, повысить социальную значимость торговли, систематизировать торговое законодательство, привести в соответствие многие институты коммерческого права с зарубежными аналогами.
Необходимо отметить, что Межпарламентская ассамблея государств – участников СНГ постановлением от 3 декабря 2009 г. № 33–24 приняла Модельный Торговый кодекс для государств – участников СНГ, носящий рекомендательный характер99. Его разработка сопровождалась спорами о том, какой круг общественных отношений должен регулировать Кодекс, следует ли распространить его действие только на частноправовую сферу отношений по осуществлению торговой деятельности либо включить и правила по государственному регулированию торговли. Итогом дискуссий стало включение в Кодекс специальной главы 4 «Государственное регулирование торговой деятельности» Торгового кодекса, в которой определены принципы и методы государственного регулировании торговли, основные направления государственного воздействия на торговлю: защита конкуренции в сфере торговли, защита прав потребителей, общие положения по техническому регулированию в сфере торговли; ограничения торговой деятельности (лицензирование, квотирование). Достоинством Кодекса является и включение в него основных положений об оптовой торговле, розничной торговле, биржевой и электронной торговле. Тем самым Модельный Торговый кодекс регулирует отношения по осуществлению как оптовой, так и розничной торговли. В регулировании торговых отношений Кодекс сочетает публично-правовые требования и частноправовые начала.
Однако разработка и принятие Торгового кодекса РФ являются сложной задачей, решение которой зависит от многих факторов и прежде всего от воли законодателя.
Актуализация действующих нормативных правовых актов необходима не только в области оптовой, но и в розничной торговле.
Так, в Концепции правовой политики, разработанной Торгово-промышленной палатой Российской Федерации, отмечается, что нормы Гражданского кодекса РФ и Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей» дублируются, и в связи с этим отдельные публично-правовые нормы, содержащиеся в законодательстве о защите прав потребителей (например, относящиеся к правилам продажи отдельных видов товаров, режиму работы торговых объектов, порядка предоставления информации для потребителей и т. д.), должны быть исключены из сферы действия законодательства о защите прав потребителей, и на их основе может быть разработан и принят Федеральный закон «Об основах государственного регулирования внутренней торговли в Российской Федерации»100.
Кроме того, и на это обращено внимание в Стратегии развития торговли, появление новых форм реализации потребителям товаров, включая дистанционную торговлю, вызывает необходимость законодательного их регулирования, прежде всего, с целью обеспечения прав потребителей.
Следует отметить, что во многих зарубежных странах принято специальное законодательство, регулирующее новые современные формы осуществления розничной торговли.