Правовое регулирование торговой деятельности в России (теория и практика)
Правовой формой осуществления торговой деятельности является договор, поэтому в числе других принципов правового регулирования торговли большое значение имеет принцип свободы договора. Содержание принципа свободы договора, предусмотренного в ст. 1 ГК РФ, раскрывается в ст. 421 ГК РФ. Данный принцип означает, что предприниматели свободны в решении вопроса о заключении договора, понуждение к заключению договора не допускается, когда обязанность заключить договор предусмотрена ГК РФ, законом или добровольно принятым обязательством.
Актуальным для торговых отношений является право сторон заключить договор, как предусмотренный, так и не предусмотренный законодательными и иными нормативными правовыми актами (так называемый непоименованный договор), поскольку в отсутствие кодифицированного законодательного акта о торговле при осуществлении торговой деятельности заключается большое количество не предусмотренных нормативными правовыми актами договоров. Стороны вправе заключить и смешанный договор, т. е. договор, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных законом или иными правовыми актами.
Принцип свободы договора означает также право сторон определять условия договора по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами. Следует отметить, что ГК РФ устанавливает приоритет действия договора перед обычаем делового оборота (п. 2 ст. 5 ГК РФ).
При правовом регулировании торговли должен соблюдаться принцип баланса интересов предпринимателей – участников торгового оборота. Данный принцип иначе именуется как принцип эквивалентности. В Законе о торговле указано в качестве одной из целей обеспечение баланса экономических интересов юридических лиц, индивидуальных предпринимателей (хозяйствующих субъектов), осуществляющих торговую деятельность, и хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки производимых или закупаемых товаров, предназначенных для использования их в предпринимательской деятельности. При этом правовое регулирование взаимоотношений поставщиков товаров и розничных торговцев основывается на данном принципе, на что прямо указано в Законе о торговле (ст. 7, 9).
В ст. 1 ГК РФ в числе основных начал гражданского законодательства, которые можно рассматривать в качестве принципов, не указан такой принцип, как добросовестность, хотя в ряде статей ГК РФ и предусмотрено, что граждане и юридические лица при осуществлении гражданских прав должны действовать добросовестно (ст. 220, 234 и др.).
Важность добросовестного взаимного поведения предпринимателей при осуществлении торговой деятельности обусловила потребность включения данного принципа в Закон о торговле, в ст. 12 которого предусмотрено право ассоциаций, союзов, иных объединений торговцев и поставщиков товаров заключать между собой соглашения в целях формирования принципа добросовестности при заключении и исполнении договоров.
Следует отметить, что в проекте федерального закона о внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую ГК РФ, рассмотренном в первом чтении Государственной Думой, предусмотрены дополнения ряда статей ГК РФ о добросовестности действий участников гражданских правоотношений (пп. 4 и 5 ст. 1; ст. 10 в новой редакции). Необходимо отметить, что принцип добросовестности рассматривается в качестве одного из основных принципов в ряде западных правопорядков. Принцип добросовестности и честной деловой практики предусмотрен в ст. 1:201 Принципов европейского договорного права, и установлена обязанность сторон действовать в соответствии с этим принципом, причем стороны не могут исключить или ограничить эту обязанность. Указанный принцип рассматривается в качестве краеугольного камня всего документа, ибо применение и толкование всего документа должно основываться на этом принципе, как указано в ст. 1:10641.
Целью коммерческой деятельности является не только получение прибыли, но и удовлетворение потребностей в товарах соответствующего ассортимента, высокого качества, в необходимом потребителям количестве, по доступным ценам. Получение прибыли при осуществлении торговли обусловлено удовлетворением потребностей покупателей.
Государственная торговая политика направлена, как указывается в Стратегии развития торговли, на создание эффективной товаропроводящей системы, имеющей целью максимально полное удовлетворение потребностей населения в услугах торговли (физическая доступность, ценовая доступность товаров, высокое качество товаров). Во взаимоотношениях предпринимателей – участников торгового оборота с потребителями принципом правового взаимодействия является приоритет интересов потребителей.
Необходимо отметить, что государством проводится политика защиты национального товарного рынка, что приобретает особую актуальность в связи с присоединением России к ВТО. Проводимая государством протекционистская политика реализуется путем применения различных защитных мер (квотирования, лицензирования, тарифного регулирования), предусматриваемых в законодательных и иных нормативных актах42. Государством применяются и специальные меры ограниченного срока действия по защите производителей отдельных видов товаров43. Правительством РФ утвержден перечень товаров, являющихся существенно важными для внутреннего рынка Российской Федерации, в отношении которых в исключительных случаях могут быть установлены временные ограничения или запреты экспорта44. Вместе с тем применяемые меры в настоящее время необходимо согласовывать с правилами ВТО45.
8.3. Лекарственные средства
1.4. Методы правового регулирования торговой деятельности
Многоаспектность торговли, являющейся и отраслью экономики, и одним из видов предпринимательской деятельности, участниками которой является широкий круг субъектов – производителей товаров, оптовых и розничных торговых организаций и индивидуальных предпринимателей, посредников, других субъектов и граждан потребителей, обусловливает необходимость применения различных методов правового регулирования отношений между ними.
При правовом регулировании торговых отношений применяются и метод автономных решений, и метод предписаний, и метод рекомендаций.
Руководствуясь основными принципами правового регулирования торговли, государство при регулировании отношений по осуществлению торговой деятельности в качестве основного метода применяет метод автономных решений. Субъекты коммерческой деятельности свободны в решении вопроса о выборе вида заключаемого договора, его содержании, порядке заключения и исполнения и др. Вместе с тем в процессе осуществления торговли предприниматели обязаны выполнять различные устанавливаемые государством требования к безопасности производства и обращения товаров, санитарно-эпидемиологические, ветеринарные и др., поэтому наряду с методом автономных решений применяется и метод предписаний.
Таким образом, применение различных методов правового регулирования торговых отношений обусловлено тем, что торговая деятельность имеет два правовых режима: частноправовой и публично-правовой режимы, находящиеся в тесной взаимосвязи46.
В литературе отмечается, что «из ряда отраслей, которые вроде бы без особых сомнений причисляются к частному праву (предпринимательское, коммерческое и др.), буквально "выпирают", демонстративно и массивно, публичные начала»47.
Конституционный Суд РФ неоднократно подчеркивал, что для защиты общественных интересов федеральный законодатель вправе применять публично-правовой тип регулирования рыночных отношений, конкретные требования к субъектам экономической деятельности, которые бы отвечали критериям соразмерности и пропорциональности государственного вмешательства и обеспечивали бы частные и публичные начала в сфере экономической деятельности48.
Применение метода предписаний превалирует при определении правового режима ограниченно оборотоспособных товаров, установлении антимонопольных требований к организации и осуществлению торговой деятельности.
С развитием различных видов рыночных отношений наблюдается тенденция к передаче государством части своих полномочий по регулированию деятельности отдельных субъектов общественным объединениям предпринимателей. Образованные в торговом сообществе различные общественные объединения начинают оказывать заметное влияние на коммерческую деятельность и способны решать задачи по организации и контролю за деятельностью участников товарного обращения.
Так, в Законе о госрегулировании торговли установлены формы участия некоммерческих организаций поставщиков и торговцев в формировании и реализации государственной политики в области торговли.
Некоммерческие организации вправе принимать участие в разработке проектов нормативных правовых актов РФ в области торговой деятельности, осуществляя региональные и муниципальные программы развития торговли; участвовать в анализе показателей развития торговли на территориях субъектов РФ и муниципальных образований, в оценке эффективности применения мер по ее поддержке, в подготовке прогноза развития торговли на территориях, муниципальных образований РФ; в распространении российского и иностранного опыта в области торговли; предоставлять необходимую информацию для формирования и реализации государственной политики в области торговой деятельности; разрабатывать для органов государственной власти и органов местного самоуправления предложения о совершенствовании торговой деятельности и др.
В целях недопущения произвольного вмешательства в предпринимательскую деятельность субъектов торговли в Законе установлены методы государственного регулирования торговли, к которым Закон относит установление требований к организации и осуществлению торговли, антимонопольное регулирование, информационное обеспечение и государственный и муниципальный контроль (надзор) в этой области (п. 1 ст. 4). Предусмотрено, что применение иных методов государственного регулирования торговой деятельности, за исключением случаев, установленных федеральными законами, не допускается.
Следует отметить, что обозначаемые в Законе о торговле методы регулирования, по сути, являются сферами государственного регулирования, в которых применяются различные методы правового воздействия на предпринимателей.
Глава 2
ТОРГОВОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
2.1. Понятие и состав торгового законодательства. негосударственные формы регулирования торговой деятельности
Построение эффективной системы торгового законодательства в немалой степени способствует реализации инновационного сценария развития экономики России. Необходимость повышения эффективности правового регулирования торговли отмечается в Стратегии развития торговли в Российской Федерации на 2011–2015 годы и на период до 2020 года. Данная задача особенно актуальна в настоящее время при присоединении Российской Федерации к ВТО49, поскольку в первую очередь изменениям условий реализации товаров подвергнется товарный рынок России.
Сложность создания эффективного торгового законодательства заключается в необходимости прогнозирования и учета различных факторов, связанных с динамичным развитием оптовой и розничной торговли, ростом интеграционных процессов и необходимостью принятия мер по «приспособлению» российских участников к происходящим переменам и в то же время созданию механизмов защиты товарных рынков России и др.
Повышение эффективности регулирования торговли, как отмечается в Стратегии развития торговли, заключается прежде всего в проведении систематизации нормативной правовой базы и осуществлении актуализации нормативных правовых актов, регулирующих торговую деятельность. С этой целью необходимо исключить пробелы и внести изменения в нормативные правовые акты в тех частях, которые не соответствуют современному уровню развития торговли, исключить двойственное толкование отдельных положений нормативных правовых актов, сделать понятийный аппарат максимально четким и однозначным, исключить избыточное правовое регулирование в области торговой деятельности, разграничить полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по регулированию торговли.
Следует отметить, что современное торговое законодательство, понимаемое в широком смысле, включающее и подзаконные нормативные правовые акты, находится в стадии формирования и значительно отстает от развития оптовой и розничной торговли.
В формировании и развитии торгового законодательства можно выделить несколько этапов, включая дореволюционный этап. Необходимо отметить, что многие торговые понятия и институты, предусмотренные в современном законодательстве, сформулированы с учетом исторического опыта их создания и развития. Хотя наука торгового права до революции 1917 г. появилась в России позднее, чем в зарубежных странах, уже в 1857 г. был принят Устав торговый, действовавший до Октябрьской революции в редакции 1903 г., разработанный с учетом опыта законодательного регулирования торговых отношений в Торговом кодексе Франции и Торговом уложении Германии. Торговый Устав закрепил промысловую организацию торговой деятельности, ликвидировав сословный характер торговли. Устав Торговый был тщательно разработан и состоял из трех книг. Книга первая была посвящена «договорам и обязательствам, торговле свойственным». Книга вторая содержала русское морское право, а книга третья – торговые установления, под которыми имелись в виду учреждения и меры, «кои определены законом, как способы к лучшему и успешнейшему движению торговых дел, как вне, так и внутри Империи»50. Эта книга содержала правила деятельности бирж и ярмарок, требования к ведению купеческих и маклерских книг, требования к мерам и весам, правила о торговле зерном, льном, пенькой, другими товарами. В ней содержались положения о съездах представителей промышленности и торговли, а также представителей торгового посредничества и др. Таким образом, тенденция активного государственного регулирования торговли наблюдается в России еще с дореволюционного периода.
До революции были разработаны такие специальные торговые институты, как торговая сделка, понимаемая как сделка, относящаяся к торговому промыслу купца. Промыслом же считался постоянный вид деятельности, направленный на получение дохода. К субъектам торговли относились торговые деятели, т. е. лица, занимавшиеся производством торговых сделок в виде промысла от своего имени и признаваемые в качестве самостоятельных субъектов торговых отношений, и лица, действовавшие в интересах купца (представители, маклеры, агенты и др.). Торговый промысел осуществлялся в одиночку или лицами, объединившимися между собой в тот или иной образ товарищества. Разграничивалась гражданская и торговая дееспособность и др.
После революции предпринимались попытки принятия специального торгового нормативного акта, и с этой целью в 1923 г. Комиссией по внутренней торговле при Совете труда и обороны РСФСР был внесен в законодательные органы проект Торгового Свода, включающий шесть разделов (о торговой деятельности и торговых предприятиях; торговые сделки; исключительные промышленные права; о несостоятельности; акционерные общества с участием государственного капитала и товариществ с ограниченной ответственностью; о биржах и ярмарках). Развернулась научная дискуссия о целесообразности его принятия. Но, поскольку проект Торгового Свода основывался на многоукладности экономики периода НЭП, после отказа от новой экономической политики работы над проектом Торгового Свода были прекращены.
В условиях централизованной плановой экономики в советский период преобладала точка зрения о правовом регулировании хозяйственных связей торговли и промышленности по поставкам товаров различными отраслями права: планово-организационных отношений – административным правом, а договорных отношений по поставкам товаров – гражданским правом51, вследствие чего правовое регулирование торговли осуществлялось нормативными правовыми актами различной отраслевой принадлежности.
С переходом России к рыночному пути развития был принят ряд указов Президента РСФСР, способствующих становлению рыночных отношений, бурному развитию торговли, накоплению первоначального капитала и созданию слоя частных собственников: от 25 ноября 1991 г. № 232 «О коммерциализации деятельности предприятий торговли в РСФСР»52, от 3 декабря 1991 г. № 297 «О мерах по либерализации цен»53, от 12 декабря 1991 г. № 269 «О едином экономическом пространстве РСФСР»54. С данного момента началось, можно сказать, формирование современного торгового законодательства.
Указом Президента РФ от 29 января 1992 г. № 65 «О свободе торговли» была ликвидирована административно-командная система управления торговлей, и всем юридическим и физическим лицам было предоставлено право осуществлять торговую и посредническую деятельность без специальных разрешений с уплатой установленных платежей и сборов55.
Важное значение имело принятие Закона РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей», установившего требования, предъявляемые к организациям розничной торговли, к изготовителям товаров и организациям оптовой торговли, направленные на защиту интересов граждан-потребителей, являющегося основным законодательным актом в системе законодательства о защите прав потребителей56. В соответствии с данным Законом приняты постановления Правительства РФ, утвердившие правила продажи отдельных видов товаров или определенным способом57.
Правовое регулирование отношений по купле-продаже товаров на товарных биржах регулирует Закон РФ от 20 февраля 1992 г. № 2383-1 «О товарных биржах и биржевой торговле»58, который утрачивает силу с 1 января 2014 г. в связи с принятием Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 325-ФЗ «Об организованных торгах»59, установившего единые правила по регулированию возникающих отношений на товарных и (или) финансовых рынках.
В принятой в 1993 г. Конституции РФ содержатся положения, являющиеся конституционной основой торгового законодательства. В п. 1 ст. 34 Конституции РФ установлено право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, что означает и право каждого на свободное использование своих способностей и имущества, в том числе для осуществления торговой деятельности.
Торговая деятельность вправе осуществляться на основе любой формы собственности, многообразие форм которых и равную их защиту устанавливает Конституция РФ (п. 2 ст. 8).
Конституция РФ гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств (п. 1 ст. 8). Данное конституционное положение означает и единое правовое регулирование, недопущение установления таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (п. 1 ст. 74).
Ограничение свободного перемещения товаров устанавливается в соответствии с п. 2 ст. 74 Конституции РФ в отношении запрещенных к обороту или ограниченно оборотоспособных товаров.
Важнейшим конституционным принципом является поддержка конкуренции и недопущение экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (п. 1 ст. 8, п. 2 ст. 34 Конституции РФ), распространяющей свое действие как на рынок товаров, так и на рынок финансовых услуг.
Вместе с тем, хотя в п. «к» ст. 72 Конституции РФ, предусматривающем перечень отраслей законодательства Российской Федерации, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отсутствует законодательство о торговле, п. «а» ст. 72 Конституции РФ устанавливает обязанность обеспечения нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам, в связи с чем в соответствии с рассмотренными иными конституционными положениями Закон о торговле, предусмотревший разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности, не противоречит Конституции РФ и исходит из ее основ.
В середине 1990-х гг. и последующие годы был принят ряд федеральных законов, содержащих государственные требования к производству и обороту отдельных видов социально значимых товаров, а также товаров, представляющих опасность для жизни и здоровья потребителей. Приняты Федеральные законы от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»60, от 12 апреля 2010 г. № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств»61, от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»62 и др.
Упорядочению торговле на розничных рынках способствовало принятие Федерального закона от 30 декабря 2006 г. № 271-ФЗ «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации», установившего правила по организации розничных рынков, по розничной купле-продаже товаров на розничных рынках, а также участию сельскохозяйственных кооперативов в управлении рынками63.
Таким образом, законодательство о торговле развивалось неупорядоченно, и правовому регулированию подверглись отдельные группы торговых отношений, хотя выделение специальных правил о торговле из общего массива нормативных актов произошло еще в 1993 г.
Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 217 был утвержден Общеотраслевой классификатор отраслей законодательства. В нем наряду с гражданским законодательством выделено законодательство о торговле и тем самым признана необходимость специального регулирования отношений в сфере торговли.
Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 одобрен Классификатор правовых актов. В нем в рубрике «Хозяйственная деятельность» имеется специальный раздел «Торговля», в котором имеются подразделы «Общие положения», «Бытовое обслуживание населения», «Розничная торговля», «Оптовая торговля»64. Таким образом, признано необходимым выделение правовых актов, регулирующих отношения в специальной отрасли товарного обращения – торговле, которая подразделяется на оптовую торговлю и розничную торговлю.
При выделении законодательства о торговле использован специальный критерий – системно-функциональный подход, что представляется весьма продуктивным.
Однако классификация подразделов раздела «Торговля» не является достаточно полной, позволяющей определить круг отношений, складывающихся в сфере торговли, и вместе с тем учесть особенности торговых отношений, требующих специального регулирования. Отсутствие детальной рубрикации не позволяет отразить специфику складывающихся правоотношений и сдерживает развитие законодательства.
Принятый Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»65 можно рассматривать как новый важный этап в развитии торгового законодательства.
Отсутствие четкой государственной политики, контроля и мер поддержки торговли до принятия Закона привело к таким негативным последствиям, как ограничение конкуренции, деформация структуры товарных рынков, распространение нецивилизованных форм торговли, «захват» российских рынков крупными торговыми сетями и вытеснение средних и малых торговых предприятий, распространение недобросовестных практик во взаимоотношениях торговцев с поставщиками. В Послании Президента Российской Федерации Дмитрия Медведева Федеральному Собранию отмечалось, что «.российский бизнес до сих пор предпочитает торговать тем, что создано в других странах, а конкурентоспособность нашей продукции позорно мала»66.
Принятие Закона о торговле произошло после многолетних обсуждений и споров. При обсуждении его проекта были выявлены значительные противоречия в интересах производителей, переработчиков и торговцев. Было разработано несколько альтернативных вариантов законопроекта. Ко второму чтению поступило 322 поправки к проекту закона от всех субъектов Российской Федерации, заинтересованных министерств и ведомств67.
Впервые на законодательном уровне определен ряд основных понятий в области торговой деятельности: торговля, оптовая и розничная торговля, торговая сеть, торговый объект и др. В Законе определена государственная торговая политика, предусмотрено разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности. В Законе предусмотрены меры по совершенствованию торговой инфраструктуры и осуществлению торговой деятельности. Большой проблемой является наличие барьеров для входа на рынок российских производителей сельхозпродукции.
Закон содержит ряд норм, направленных на совершенствование антимонопольного регулирования и развитие конкуренции на рынке товаров розничной торговли, при этом в Законе установлены специальные антимонопольные требования только в отношении хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговлю продовольственными товарами путем организации торговой сети и поставщиков продовольственных товаров (ст. 13). Данные правила направлены на исключение недобросовестных практик, сложившихся между некоторыми крупными розничными торговцами и поставщиками продовольственных товаров, включающими требования с поставщиков платы за право «вхождение в сеть», изменение ассортимента, открытие новых торговых объектов и др.