Конституционный лексикон. Государственно-правовой терминологический словарь
АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ЕДИНИЦА – часть территории государства (в федеративном государстве – часть территории субъекта федерации), на которой создаются и действуют органы государственной власти или органы местного самоуправления.
В Российской Федерации а.т.е. – территория муниципального образования, т. е. городского округа, внутригородского района, муниципального района в сельской местности, городского поселения, сельского поселения (см. – городской округ, муниципальный район, городское поселение, сельское поселение). Нередко а.т.е. называют также часть территории муниципального образования – населенный пункт (город, поселок, село, деревня).
Некоторые субъекты РФ делятся на территориальные единицы – административные округа (см. – административный округ), которые тоже можно считать а.т.е. Такие единицы созданы, например, в Москве. В соответствии со ст. 17 Устава г. Москвы административные округа – территориальные единицы г. Москвы, образуемые для административного управления соответствующими территориями. Административный округ включает в себя несколько районов (муниципальных округов) города.
Практика образования новых субъектов РФ дала свой пример создания так называемых административно-территориальных единиц с особым статусом – на территориях бывших автономных округов. До принятия соответствующих конституционных законов такого понятия вообще не существовало в конституционном праве России. Да и с принятием законов нельзя сказать, что все прояснилось. При объединении соответственно области, края и автономных округов в новый субъект Российской Федерации округ сохраняется как территориальная единица, но из ее названия исключается слово «автономный». Особенности административно-территориальной единицы с особым статусом – округа пока что можно видеть в следующем: она входит как единое целое в состав нового субъекта РФ, ей посвящается отдельное регулирование в уставе субъекта РФ, отражающее гарантии ее особого положения в целом и в бюджетной сфере, представительство в законодательном органе власти субъекта (т. е. избрание депутатов от данной территории), возможность специального органа исполнительной власти субъекта РФ, занимающегося делами округа (округов), особый порядок решения вопросов территории и границ округа.
Некоторые федеральные законы, а также конституции, уставы ряда субъектов РФ говорят о возможности существования территорий со специальным статусом. В принципе это не административно-территориальные единицы, а территории, требующие к себе повышенного внимания. Например, по Уставу Санкт-Петербурга это зоны экономического развития, особо охраняемые природные территории, территории, имеющие историко-культурное значение, и др. (см. также Территории со специальным статусом).
В Российской Федерации существуют так называемые закрытые территориальные образования (ЗАТО). Закон РФ от 14 июля 1992 г. (с изменениями и дополнениями) «О закрытом административно-территориальном образовании» им признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан (см. – закрытое административно-территориальное образование).
См. также – Административно-территориальное устройство.
АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ДЕЛЕНИЕ – см. Административно-территориальное устройство.
АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО – деление территории государства на части – административно-территориальные единицы (см.), в рамках которых осуществляется управление государственными делами или (и) самоуправление населения (местное самоуправление), создаются органы государственной власти или (и) органы местного самоуправления. В качестве равнозначного часто используется понятие «административно-территориальное деление».
Поскольку Россия – федеративное государство и делится на части – субъекты РФ, по отношению к федеративному государству в целом надо использовать понятие «государственное устройство». А для обозначения внутренней территориальной организации субъектов Федерации возможно применение категории «административно-территориальное устройство».
Категория «административно-территориальное устройство» существует давно. Одна часть понятия – «территориальное устройство» – носит всеобщий характер, поскольку государство или его части непременно делятся на территориальные единицы. Другая часть понятия – «административное устройство» – при своем возникновении предназначалась для того, чтобы в рамках территориальных единиц учреждать органы государственной администрации и осуществлять государственное управление (общее, полицейское и т. д.).
Прошло время, в рамках территориальных единиц стали создавать избираемые населением представительные органы власти, использовать институты непосредственной демократии – местные референдумы, обсуждения вопросов общегосударственной и местной жизни и т. п. Более того, с распространением идей местного самоуправления территориальные единицы явились базой для создания муниципальных, т. е. негосударственных, органов. Но понятие «административно-территориальное устройство» так и сохранилось в своем давнем словосочетании. Используя его сегодня, надо иметь в виду, что административно-территориальное устройство субъекта РФ может быть базой для осуществления как государственного (административного) управления, надзорных и судебных государственных функций, так и местного самоуправления.
Понятием «административно-территориальное устройство» охватываются следующие вопросы: система территориальных единиц, порядок их образования и упразднения; отнесение населенных пунктов и территорий к той или иной категории территориальных единиц; установление и изменение границ территориальных единиц; установление центров единиц, включающих в себя несколько населенных пунктов; наименование и переименование территориальных единиц, отдельных населенных пунктов, их улиц, площадей и других частей; регистрация населенных пунктов, учет изменений в административно-территориальном устройстве.
Все такие вопросы ранее относились к ведению Российской Федерации и регулировались Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР». Конституция РФ 1993 г. не назвала вопросы административно-территориального устройства среди предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов. Тем самым данные вопросы были отданы в ведение самих субъектов РФ. Не исключено, что Российская Федерация вновь возьмет на себя установление общих основ административно-территориального устройства субъектов. Ведь к ведению Федерации, согласно ст. 71 Конституции, относится «федеративное устройство и территория Российской Федерации». А каждая территориальная единица – это часть территории субъекта РФ, но, в конце концов, и часть территории всего российского государства.
Субъекты РФ отражают вопросы административно-территориального устройства в своих конституциях, уставах, специальных законах. Причем в одних субъектах используется понятие «административно-территориальное устройство», в других предпочитают говорить просто о «территориальном» делении.
Названный Указ от 17 августа 1982 г. формально является действующим. Он предусмотрел такие виды административно-территориальных единиц:
1) города республиканского, краевого, областного, окружного значения – города, входящие непосредственно в республику, край, область, автономную область, автономный округ; эти города могут быть двух видов – состоящие из территории в пределах городской черты; состоящие из данной территории, а также прилегающих (присоединенных) территорий – это могут быть территории более мелких городов, поселков и сельских округов;
2) районы в сельской местности;
3) города районного значения – города, входящие в состав сельских районов;
4) районы в городах (городские районы);
5) сельсоветы (сельские округа, волости) – административно-территориальные единицы в сельской местности, включающие в себя от 5–6 до 14–20 сел и деревень вместе с прилегающей к ним территорией (полями, пастбищами, лесами и т. п.); сельские округа (волости, сельсоветы) входят, как правило, в состав сельских районов, хотя иногда могут входить и в состав территории города, находящегося в ведении субъекта РФ;
6) поселки рабочие, курортные, дачные, которые могут входить как в состав сельских районов, так и городов, районов в городах.
Отдельные небольшие населенные пункты в сельской местности – села, деревни, аулы, мелкие поселки обычно не являются самостоятельными административно-территориальными единицами и входят в состав сельских округов (волостей, сельсоветов). Тем более это относится к хуторам, отдельно расположенным группам домов (например, на железнодорожном разъезде), которые обычно не считаются самостоятельными населенными пунктами и приписываются к селам, деревням или поселкам.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наметил введение муниципальных образований, реально заменивших приведенную систему а.т.у., отраженную в Указе от 17 августа 1982 г. Практически, если идти «сверху вниз», цепочку территориального деления субъекта РФ теперь можно представить в целом так:
а) субъект РФ делится на территории муниципальных образований – городских округов и муниципальных районов;
б) в состав городского округа входит, как правило, один достаточно крупный город (часто это административный центр округа), наряду с этим в округ могут входить несколько небольших городов, а также поселков, сельских населенных пунктов;
в) крупные города – городские округа могут делиться на районы, по усмотрению субъектов РФ это могут быть или административные районы (районом руководит глава, назначаемый главой городского округа), или внутригородские муниципальные районы (для руководства районом учреждаются выборный представительный орган местного самоуправления, состоящий из депутатов, и выборный глава внутригородского района);
г) в состав муниципального района в сельской местности входят городские и сельские поселения, но могут входить и так называемые межселенные территории, т. е. территории, находящиеся вне поселений;
д) городское поселение состоит из города или поселка, кроме того, возможно вхождение в его состав и сельских населенных пунктов;
е) сельское поселение может состоять из одного или нескольких сельских населенных пунктов.
Если в сельском поселении несколько населенных пунктов, то каждый из них является просто территориальной единицей, а не муниципальным образованием (обычно в этом случае на территории такого населенного пункта организуется территориальное общественное самоуправление – низший уровень местного самоуправления).
Изменение границ муниципальных образований, а также преобразование муниципальных образований (их объединение, разделение, изменение статуса и т. п.) осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ, федеральных органов государственной власти. Инициатива населения реализуется в порядке, существующем для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов оформляется их решениями. Закон позволяет в отдельных случаях выявлять мнение населения как посредством его голосования, так и на сходах граждан либо получением решения представительного органа муниципального района, поселения.
Переименование муниципальных образований и населенных пунктов, присвоение им имен известных лиц производятся решением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (необходимость последующего внесения изменений в географические карты и другие документы требует, чтобы вопрос решался на этом, высоком уровне).
Наименование и переименование улиц, площадей и других составных частей населенных пунктов, а также предприятий, учреждений, организаций, других объектов производится представительным органом местного самоуправления либо главой муниципального образования.
Все вновь появившиеся населенные пункты подлежат регистрации. Населенный пункт включается в соответствующее муниципальное образование. Регистрацию производит представительный орган государственной власти субъекта РФ по представлению районных, городских органов местного самоуправления и с учетом мнения исполнительной власти субъекта РФ, при этом населенный пункт получает и свое официальное наименование. Все изменения в системе а.т.у. подлежат учету. Его ведут главы муниципальных образований, орган исполнительной власти субъекта РФ.
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ СУДЫ – в ряде зарубежных стран (Австрия, ФРГ, Италия, Франция, Испания, Швеция, Польша, Украина и др.) суды, рассматривающие споры, возникающие в связи с деятельностью органов управления, в том числе жалобы граждан на их решения и действия.
АДМИНИСТРАТИВНЫЙ АРЕСТ – мера административного наказания (см.), предусмотренная ст. 3.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП). А.а. заключается в содержании нарушителя в условиях изоляции от общества и устанавливается на срок до пятнадцати суток, а за нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо организацию повлекшего нарушение общественного порядка массового одновременного пребывания или передвижения граждан в общественных местах, за нарушение требований режима чрезвычайного положения или правового режима контртеррористической операции либо за совершение административных правонарушений в области законодательства о наркотических средствах, психотропных веществах и об их прекурсорах до тридцати суток. А.а. назначается судьей. А.а. устанавливается и назначается лишь в исключительных случаях за отдельные виды административных правонарушений и не может применяться к беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до четырнадцати лет, лицам, не достигшим возраста восемнадцати лет, инвалидам I и II групп, военнослужащим, гражданам, призванным на военные сборы, а также к имеющим специальные звания сотрудникам органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов. Срок административного задержания включается в срок А.а.
АДМИНИСТРАТИВНЫЙ КОДЕКС – см. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.
АДМИНИСТРАТИВНЫЙ НАДЗОР – вид государственной деятельности, заключающийся в наблюдении за исполнением предписаний законов, иных нормативных актов в различных сферах государственного управления. Как правило, а.н. осуществляется в тех областях, где соблюдение соответствующих норм необходимо для обеспечения безопасности производства и защиты интересов граждан – горный и промышленный надзор, пожарная безопасность, правила дорожного движения, санитарно-эпидемиологическое благополучие, торговля, архитектура и строительство и др. Осуществляют а.н. органы надзора, государственные инспекции, федеральные службы и т. д.
Органы а.н. по вопросам своего ведения вправе проверять поднадзорные объекты, беспрепятственно посещать их, согласовывать проведение тех или иных работ, участвовать в приемке объектов, расследовании аварий, приостанавливать производство, давать обязательные для исполнения предписания и т. д. Большинство центральных органов систем а.н. обладает правом принимать нормативные правовые акты по своему профилю, содержащие технико-юридические нормы, правила, соблюдение которых позволяет избежать аварий, несчастных случаев, обеспечить здоровье населения и т. д. Хотя главными задачами органов а.н. является организация нормальной деятельности в поднадзорных сферах, пресечение нарушений правовых норм, они имеют также право привлечения к административной ответственности (см.) виновных лиц.
АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ОКРУГ – разновидность административно-территориальной единицы, используемой в территориальном делении ряда субъектов Российской Федерации, а также муниципальных образований. Например, на а.о. делятся город Москва, городские округа Краснодар, Курск, Мурманск, Омск, Тюмень и др. В других городских округах аналогичные единицы именуются внутригородскими районами. В соответствии с новшествами законодательства о местном самоуправлении (2014 год) по усмотрению субъектов РФ внутригородские административные районы (соответственно и административные округа) могут быть реорганизованы в муниципальные образования.
В некоторых зарубежных странах также применяется категория а.о. Например, территория многих земель ФРГ делится на а.о., охватывающие примерно 3–7 муниципальных районов (правда, именуются они по-разному – правительственные округа, земельные округа).
Категория а.о. используется в ряде стран при делении их территории на части, обслуживаемые зарубежными консульскими учреждениями (консульские округа).
АДМИНИСТРАТИВНЫЙ СОВЕТ – в отдельных странах и ситуациях словосочетание а.с. может употребляться в разнообразных значениях. Например, в КНДР это правительство страны. В Бразилии а.с. – орган по экономической защите Бразилии (CADE), агентство правительства Бразилии, орган по предупреждению и расследованию экономических злоупотреблений власти, а также их наказанию, предотвращению и пресечению. В Европейской патентной организации а.с. является своего рода представительным органом, в котором участвует каждое государство – член организации, его общая задача- контроль за деятельностью Евразийского патентного ведомства – руководящего органа данной организации. В коммерческих организациях а.с. может быть управляющим органом компании. В некоторых российских городах а.с. – коллегиальный совещательный орган при местной администрации. В российских школах имеет место практика создания а.с. как совещательно-рекомендательного органа под руководством директора образовательного учреждения.
АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ЦЕНТР – населенный пункт, являющийся центром субъекта федерации, административно-территориальной единицы. По отношению к государству в целом или его субъекту, являющемуся республикой (т. е. государством), а.ц. именуется столицей.
АДМИНИСТРАЦИЯ – собирательное понятие, которым обозначаются органы управления какой-то хозяйственной единицы (а. завода, фабрики и т. п.), государства в целом (государственная а.), определенной территории (а. края, области, автономной области, автономного округа, города, района, сельская а., действующая на территории сельского округа, волости, сельсовета, военная а. – например, военного округа, пограничного округа, и т. д.), а также государственный орган или аппарат при определенном должностном лице (например, А. Президента РФ).
АДМИНИСТРАЦИЯ ГОРОДА, РАЙОНА – см. Местная администрация.
АДМИНИСТРАЦИЯ КРАЯ, ОБЛАСТИ, АВТОНОМНОЙ ОБЛАСТИ, АВТОНОМНОГО ОКРУГА – исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации. В а. входят: глава а. – в прежние годы часто именовался именно главой а., сейчас это наименование применяется реже, в основном используется наименование губернатор (см.), аппарат при главе а., министерства, управления, департаменты и иные подразделения а. В ряде субъектов РФ глава а. и руководители министерств, управлений, департаментов и других подразделений а. образуют правительство субъекта РФ.
Статус а. определяется уставом субъекта РФ, а также законами (положениями) об а., о главе а., о главе субъекта РФ, о правительстве субъекта РФ, об отдельных подразделениях а.
Глава а. в прежние годы избирался населением. С 2004 г. кандидат на эту должность предлагался Президентом РФ и наделялся решением законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего коллегиального органа исполнительной власти субъекта РФ). С 2012 г. восстановлено избрание главы населением, за исключением нескольких субъектов РФ. Заместители главы, руководители подразделений а. назначаются на должность и освобождаются от должности главой субъекта РФ.
АДМИНИСТРАЦИЯ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ – предусмотренная Конституцией РФ (пункт «и» ст. 83) структура. Играет важную роль в государственном механизме. Первые шаги по созданию А.П.Р.Ф. предпринимал после своего избрания первый Президент Российской Федерации в июле 1991 г. В последующем структура А.П.Р.Ф. интенсивно изменялась, соответственно появлялось много документов, касающихся деятельности А.П.Р.Ф. в целом и ее подразделений.
На сегодня главными актами являются Указ Президента Российской Федерации от 25 марта 2004 г. «Об Администрации Президента Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) и утвержденное Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г. (с последующими изменениями и дополнениями) «Положение об Администрации Президента Российской Федерации».
При оценке природы А.П.Р.Ф. высказываются разные позиции: одни считают ее вспомогательным органом, даже учреждением при Президенте РФ, обеспечивающим его деятельность; другие полагают, что это государственный орган. В Положении об А.П.Р.Ф., утвержденном Президентом в 1996 г., было определено, она является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента РФ. С такой характеристикой А.П.Р.Ф. не согласились многие депутаты, появилось даже обращение в Конституционный Суд РФ. В Положение были внесены поправки, несколько уменьшающие роль А.П.Р.Ф., и депутаты отозвали свое обращение, однако норма о том, что это государственный орган, в документе так и осталась.
Названные выше действующие акты также гласят, что А.П.Р.Ф. является государственным органом, сформированным в соответствии с пунктом «и» ст. 83 Конституции Российской Федерации, который обеспечивает деятельность Президента Российской Федерации и осуществляет контроль над исполнением решений Президента Российской Федерации.
В состав А.П.Р.Ф. согласно «Положению» входят:
а) Руководитель А.П.Р.Ф., два первых заместителя Руководителя А.П.Р.Ф., два заместителя Руководителя А.П.Р.Ф., заместитель Руководителя А.П.Р.Ф. – пресс-секретарь Президента РФ, помощники Президента РФ, включая помощников Президента РФ – начальников управлений Президента РФ, руководитель протокола Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, полномочные представители Президента РФ в Совете Федерации Федерального Собрания РФ, Государственной Думе Федерального Собрания РФ, Конституционном Суде РФ, Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка, советники Президента РФ, старшие референты, референты Президента РФ и иные должностные лица Администрации;
б) управления Президента РФ;
в) иные самостоятельные подразделения Администрации (перечень дается ниже). Самостоятельные подразделения Администрации состоят из департаментов.
Предельная численность работников А.П.Р.Ф. и ее смета утверждаются Президентом РФ.
А.П.Р.Ф. формируется в целях: обеспечения реализации Президентом РФ полномочий главы государства; осуществления контроля над исполнением решений Президента РФ; подготовки предложений Президенту РФ о мерах, направленных на охрану суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности; содействия Президенту РФ в определении основных направлений внутренней и внешней политики государства; разработки общей стратегии внешней политики РФ, обеспечения реализации Президентом РФ его полномочий по руководству внешней политикой РФ; разработки совместно с соответствующими федеральными органами исполнительной власти и организациями общенациональных проектов и контроля за их реализацией; обеспечения деятельности Президента РФ по решению кадровых вопросов, относящихся к его ведению, вопросов о награждении государственными наградами РФ и присвоении почетных званий РФ; содействия Президенту РФ в решении вопросов, касающихся обеспечения прав и свобод человека и гражданина; содействия Президенту РФ в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; обеспечения реализации Президентом РФ иных возложенных на него полномочий.