Партнерство государства и частного бизнеса в инновационной экономике России

Бурное развитие многообразных форм ГЧП во всех регионах мира, их широкое распространение в самых разных отраслях экономики позволяют трактовать эту форму взаимодействия государства и бизнеса как характерную черту современной смешанной экономики40.

Существует множество форм и моделей ГЧП, они различны по способу управления, праву собственности, направлениям, масштабам и многим другим характеристикам, но есть и несколько характерных черт, которые позволяют расценивать партнерство в качестве самостоятельной экономической категории. Каждое партнерство имеет следующие обязательные черты: «оно возникает как формализованная кооперация государственных и частных структур, специально создаваемая для достижения тех или иных целей и опирающаяся на соответствующие договоренности сторон»41.

Как уже говорилось выше, государство является самым заинтересованным лицом в развитии форм и методов ГЧП. Множество государственных проблем и задач решается через этот механизм.

Инвестиции в инновации влекут за собой неизбежное повышение уровня образованности, самосознания, конкурентоспособности персонала, приводящего свои организации и предприятия, а вместе с тем и экономику России, на путь наукоемкого, технологичного устойчивого развития и модернизации, повышение имущественного и финансового благосостояния.

Создание и развитие эффективных форм ГЧП требует от государства максимальной эффективности в управлении имуществом, бюджетными доходами и расходами. Государство заинтересовано в привлечении внебюджетных инвестиций для финансирования процессов возобновления и модернизации основных фондов, повышения конкурентоспособности создаваемого продукта, развития инноваций, упрочнения международного статуса и финансового положения страны, и ГЧП позволяет решать все эти задачи.

В сфере развития кадрового ресурса России ГЧП создает условия для сближения фундаментальных научных исследований и прикладного их использования, как в образовании, так и на конкретных предприятиях; порождает потребности в новых специальностях и ищет пути удовлетворения спроса на высококвалифицированных специалистов на рынке труда.

У частного сектора, также являющегося стороной ГЧП, тоже есть свои интересы, которые бизнес успешно решает через данный механизм. В первую очередь это получение финансовых и иных выгод от участия в проекте. По некоторым проектам уровень прибыльности партнера-бизнесмена гарантируется общественной стороной. В связи с государственной поддержкой бизнес получает дополнительные конкурентные преимущества, доступ к государственным научным разработкам и исследованиям, что позволяет достичь максимальной эффективности при минимальных вложениях.

В ходе реализации ГЧП государство использует свои ресурсы для информирования населения и будущих партнеров о проекте, что для частного партнера оборачивается возможностью привлечения высококлассных сотрудников, формированию группы лояльных будущих потребителей.

В рамках ГЧП бизнес резко расширяет горизонты своих возможностей в сфере инноваций и удовлетворяет имеющуюся у многих организаций потребность в благотворительности.

Произведенный анализ ГЧП позволяет нам классифицировать по различным признакам механизмы создания и функционирования ГЧП. Возьмем такие признаки как направление деятельности; инструменты финансирования и мотивации, используемые государством, инструменты бизнеса; способы разделения рисков и расходов в рамках ГЧП; выгоды обеих сторон, и раскроем их.

Направление деятельности партнеров:

управление имуществом коммерческих инновационных организаций;

распоряжение и управление имуществом, принадлежащим на праве собственности учреждениям, в том числе и осуществление с ним фактических и юридических действий в рамках российского законодательства;

эксплуатация, возобновление и модернизация имеющихся основных фондов;

получение прибыли от сдачи в аренду объектов имущества либо вклада их в партнерские проекты;

участие в партнерских инвестиционных проектах с целью получения прибыли либо привлечения дополнительных внебюджетных инвестиций в инновационную деятельность;

строительство объектов в рамках целей ГЧП, внедрение новых технологий производства и оборудования (технологических комплексов); освоение земель; эксплуатация объектов на основе контрактов;

учредительская деятельность в ГЧП;

управление образовательной деятельностью: реализация обучающих программ и создание учебно-методического обеспечения, направленного на подготовку специалистов для целей конкретного ГЧП;

работа по объединению усилий практиков и обучающихся;

издательская деятельность в сфере популяризации инновационных идей и решений, являющихся базисом для некоторых образовательных программ;

создание собственных образовательных центров, на базе которых осуществляется обучение и повышение квалификации собственных и сторонних кадров;

финансовая поддержка отрасли образования, выражающаяся в финансировании капитальных вложений учреждений образования, организация системы стипендий и грантов для перспективных студентов и талантливых преподавателей;

кредитование, в том числе и льготное, специалистов, занятых в образовательной сфере;

организация дополнительного пенсионного содержания через негосударственные фонды для работников системы образования;

софинансирование на партнерской основе деятельности в сфере НИОКР и инноваций; создание, финансирование и управление технопарками, технополисами;

создание инновационных предприятий, венчурных фондов, центров трансфера технологий, бизнес-инкубаторов;

учреждение, финансирование и управление технико-внедренческими и инновационно-технологическими зонами.

Инструменты финансирования и мотивации, используемые государством в рамках ГЧП:

льготная ставка по региональным и местным налогам;

предоставление субсидий (предоставление средств на условиях софинансирования целевых расходов) и субвенций (предоставление на безвозмездной и безвозвратной основе целевых денежных средств);

бюджетные ассигнования; имущественные вклады в организации, родившиеся вследствие заключения и реализации договора о государственно-частном партнерстве;

выделение денежных средств на финансовое обеспечение муниципальных и государственных заказов на выполнение работ, услуг, поставку товаров а так же государственных или муниципальных контрактов на работы и услуги в целях удовлетворения нужд государства или муниципальных образований сроком более чем один год;

бюджетные кредиты;

предоставление организациям государственных или муниципальных гарантий;

инвестиционное налоговое кредитование для проведения работ в сфере НИОКР либо техническое перевооружение производства;

инновационная и внедренческая деятельность как, например, совершенствование применяемых и разработка новых технологий производства на предприятии, создание принципиально новых либо совершенствование старых материалов и сырья;

выполнение организацией ГЧП особо важных заказов и услуг по социально-экономическому развитию региона, образовательной деятельности;

при необходимости, особенно для предприятий, имеющих ярко выраженный сезонный характер работы, либо при наступлении рисков, предоставление отсрочек и рассрочек по уплате налогов;

компенсация снижения кредитной процентной ставки для участников ГЧП в сфере профессионального образования по кредитам, предоставленным кредитно-финансовыми организациями;

предоставление обеспечений банкам по обязательствам партнеров ГЧП в профессиональном образовании по договорам кредитования, лизинга или займа;

реализация государственных закупок в части поставки товаров, оказания услуг, выполнения работ в области, связанной с ГЧП в профессиональном образовании;

для частных партнеров ГЧП в профессиональном образовании организация снижения ставки аренды за землю, недвижимость и прочее имущество;

предоставление для участников ГЧП доступа к средствам рекламы на льготных условиях;

оказание содействия в маркетинговых мероприятиях по продвижению продукта, полученного в результате реализации проекта ГЧП.

Инструменты финансирования и мотивации, используемые бизнесом в рамках ГЧП:

прямое финансирование проекта путем внесения денежных средств в инвестиционный проект, вклады в уставный капитал, инвестирование денежных средств и ресурсов в строительство новых объектов по профилю ГЧП, в проведение НИОКР, финансовое обеспечение целевого набора студентов и прочее;

косвенное финансирование, представляющее собой объединение ресурсов партнеров для удовлетворения коллективных потребностей субъектов сферы образования посредством общественных и благотворительных фондов а также эндаументов.

Способы разделения рисков и расходов в рамках ГЧП:

прямой, когда существует четкое разделение расходов и рисков, определенное в зависимости от объекта, сроков или этапа работ;

косвенный, предполагающий примерное распределение затрат и рисков, учитывающее нематериальные вклады участников.

Выгоды участников:

экономические: распределенная прибыль от проекта, дивиденды, сниженные процентные ставки, скидки, прирост имущества и создание новой интеллектуальной собственности;

внеэкономические: создание положительного имиджа компании, решение задач социальной сферы, укрепление интеллектуальной, научной базы образования, удовлетворение требований развивающейся экономики и спроса на рынке труда в молодых специалистах-выпускниках учебных заведений.

Обращаясь к зарубежной практике отметим, что классификация форм ГЧП проводится согласно принятой модели бизнеса и государства. Согласно «Зеленой книги о государственно-частных партнерствах и местном законодательстве о государственных контрактах и концессиях»42 происходит подразделение форм ГЧП на государственно-частные партнерства контрактного характера и ГЧП институционального характера.

В проектах ГЧП контрактного характера регулирование отношений производится посредством контрактов. В этой форме ГЧП есть свои разновидности – это частная финансовая инициатива (Private Finance Initiative – PFI) в Великобритании или «Эксплуатационная модель» (Betreiber modell) в Германии.

Модель частной финансовой инициативы предполагает финансирование и дальнейшее содержание проектов по разработке и строительству инфраструктурных объектов для государственного сектора. В таких проектах органы государственной власти становятся прямыми пользователями этих объектов инфраструктуры. Начиная с момента завершения строительства государство в течение срока, оговоренного контрактом (в среднем он составляет 30 лет), производит выплаты стоимости строительства, затрат на текущее содержание объекта и начисленный процент частному консорциуму.

В «Эксплуатационной модели» все работы по проектированию и строительству общественного объекта, а также управление и производство на нем делегируются частному партнеру. Однако все сделки по использованию объекта заключаются частным партнером с потребителем от имени и за счет государственного партнера. Соответственно любые правоотношения возникают только между пользователем и государством. Основанием для создания каждой отдельной «эксплуатационной модели» и формой закрепления прав, обязанностей и достигнутых соглашений по проекту является договор.

Модель «уступки» («Concessive model»). Ее сущность в том, что работы по строительству объекта, оказанию общественной услуги производятся частным партнером под постоянным контролем государственного партнера. Если в ходе эксплуатации объекта партнерства появляется дефицит денежных средств, обусловленный недостаточностью платежей пользователей, государство осуществляет субсидирование проекта.

В рамках государственно-частного партнерства институционального характера под проект создается самостоятельный объект.

Ниже приведем классификацию форм ГЧП, принятую в России:

контрактная форма. Проект осуществляется без образования юридического лица;

договор простого товарищества с закреплением существенных условий договора, прав и обязанностей участников ГЧП (Гражданский Кодекс Российской Федерации от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ часть 2, глава 55);

концессионное соглашение предполагает возможность передачи всех объектов сфер образования от концедента к концессионеру с целью модернизации существующего имущества или строительства нового объекта. (Федеральный закон от 6 июля 2005 г. «О концессионных соглашениях» №115-ФЗ ст. 4);

иной договор, в соответствии с которым сторонами объединяются усилия на достижение конкретного проекта в сфере образования согласно действующего гражданского законодательства;

договор аренды (Гражданский Кодекс Российской Федерации от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ часть 2, глава 34);

договор подряда (Гражданский Кодекс Российской Федерации от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ часть 2, глава 37);

договор займа или кредита (Гражданский Кодекс Российской Федерации от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ часть 2, глава 42);

договор страхования (Гражданский Кодекс Российской Федерации от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ часть 2, глава 48);

договор доверительного управления имуществом подразумевает передачу имущества, находящегося в собственности государственного образовательного учреждения, в доверительное управление профессиональному управляющему (Гражданский Кодекс Российской Федерации от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ часть 2, глава 53);

договор поручения (Гражданский Кодекс Российской Федерации от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ часть 2, глава 49);

договор комиссии (Гражданский Кодекс Российской Федерации от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ часть 2, глава 51);

договор агентирования (Гражданский Кодекс Российской Федерации от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ часть 2, глава 52);

инвестиционный договор (Приложение 6 к постановлению Правительства Москвы от 27 апреля 2004 г. № 255-ПП);

заключение соглашения о сотрудничестве либо подписание протокола, свидетельствующего о намерениях по осуществлению совместных мероприятий в области профессионального образования (без наступления гражданско-правовых обязательств);

институциональная форма – предполагает, что должно быть организовано новое юридическое лицо или новая институциональная конструкция;

создание коммерческой организации, предполагающей распределение доходов, рисков и расходов между участниками партнерства пропорционально принадлежащим им долям, в форме полного или коммандитного товарищества, акционерного общества, общества с ограниченной или дополнительной ответственностью (Гражданский Кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ часть 1, глава 4, параграф 2);

создание некоммерческой организации на основе взносов участников партнерства в форме фондов, учреждений, некоммерческого партнерства или автономной некоммерческой организации (Федеральный закон от 12 января 1996 г. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях»);

создание управляющей компании, которая обеспечит эффективное управление движимым и недвижимым имуществом в сфере образования с установлением приоритетных целей и задач исходя из существующих интересов общества и государства (Гражданский Кодекс Российской Федерации от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ часть 2, глава 53);

создание института общественного взаимодействия по решению вопросов государственного управления в форме рабочих групп, экспертных советов и др.

Итак можно дать еще одно определение ГЧП как институциональный и организационный альянс государственной власти и частного бизнеса с целью реализации общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности – от развития стратегически важных отраслей экономики до предоставления общественных услуг в масштабах всей страны или отдельных территорий43.

Мировой опыт ГЧП показывает, что доли и объемы участия государственных и частных партнеров, их функции, обязанность и ответственность существенно отличаются в разных ГЧП. Так, представитель бизнеса в партнерстве может быть одной из сторон контракта, как, например, контракт на поставку товаров и услуг по государственному заказу, на управление, предоставление технической помощи, в то время как права собственности четко разделены. Сюда же, к партнерствам с разделенными правами собственности относятся лизинговые и арендные соглашения и соглашения о разделе продукции44.

Концессионные соглашения предусматривают частичную передачу некоторых правомочий собственности от концедента концессионеру. Более высокий уровень объединения капитала и ресурсов в процессе партнерства предполагает долевое или акционерное участие частного капитала в государственной организации.

Мировая практика доказала эффективность применения в ГЧП концессионных соглашений. Концессии показывают высокую результативность в деле оптимизации использования имущества государства и муниципалитетов и притока внебюджетных капиталовложений в социально значимые отрасли экономики. Рассмотрим концессию подробнее.

Согласно концессионному соглашению концедент (государство или муниципалитеты) передает концессионеру (частному инвестору) во временное пользование и владение принадлежащее концеденту имущество. Обязательным условием передачи прав на имущество является инвестирование частным партнером ресурсов, направленных на модернизацию старого имущества или создание нового.

Концессионные соглашения в последние годы получают широкое распространение в мире в различных секторах экономики и социального развития и, в первую очередь, при формировании социальной инфраструктуры экономики. Такую практику используют все страны мира вне зависимости от степени развития их экономики. Процесс развития концессионных отношений означает, что в современных условиях государство существенно меняет стратегические приоритеты в управлении экономикой, совершенствуя формы своего участия в экономической и социальной жизни общества45.

Почему концессии получили такое широкое признание? Во-первых, данная форма носит ярко выраженный инвестиционный характер, что интересно концеденту, особенно в деле сокращения расходов бюджетных средств. Государство передает права собственности на свое имущество, право на осуществление публичных служб концессионеру, а частный партнер берет на себя все риски, связанные с предпринимательской деятельностью, производит крупные капиталовложения в переданные ему в собственность концедентом объекты, с целью получения в будущем максимальной прибыли.

Государство в рамках концессии выполняет контрольную функцию, а все обязанности по управлению, организационной и экономической деятельности передаются второй стороне. Государство осуществляет контроль в части выполнения концессионером условий договора, соблюдением национального законодательства и принятых стандартов обслуживания клиентов, обеспечения безопасности объекта, а также часто регулирует тарифы на предоставляемые концессионером услуги. В рамках иной формы ГЧП обеспечить соблюдение всех этих условий представляется крайне затруднительным46.

В процессе реализации концессионного проекта государство контролирует большое число параметров, определяющих будущий успех проекта, и частный бизнес принимает решение об участии в концессии только в случае полной гарантии государственной поддержки во время реализации проекта.

Взаимное доверие участников соглашения и их взаимная эффективность позволяют снизить вероятность наступления рисков и минимизировать расходы по проекту. Государство с целью поддержки концессионера обязано обеспечить поддержку проекта путем привлечения СМИ, подготовкой общественного мнения о необходимости участия частного капитала в развитии инфраструктурных проектов, особенно тех объектов, от которых зависит уровень тарифов на жилищно-коммунальные услуги, применяемый к населению.

Современные концессии отличает применение двух принципиально разных схем институциональных преобразований в области отношений бизнеса и государства. Эти схемы различны как по методике, так и по глубине изменений, происходящих в результате реализации договора.

1) 

Схема структурной адаптации существующей институциональной среды к новым концепциям развития, условиям хозяйственной деятельности государства, приоритетам. Процессы эволюции вновь появившихся правил, норм и принципов в действующие институты может происходить как в форме декларирования новой экономической политики государственного регулирования, что характерно для таких стран как Великобритания, Новая Зеландия, государства Латинской Америки, либо как приспособление путем дополнения и видоизменения существующей системы Государственного управления, что свойственно Японии, Канаде, США, странам Европейского союза. Такой же путь развития избрали новые индустриальные страны, как Тайвань, Южная Корея и др., а так же некоторые развивающиеся страны, достигшие достаточного уровня развития рыночных отношений для установления партнерских связей между бизнесом и государством.

2) 

Схема, предусматривающая формирование институтов рыночной экономики «с нуля». Данная схема реализуется на постсоветском пространстве, в бывших социалистических странах и некоторых развивающихся государствах. Благодаря своему прошлому опыту развития, отличному от развитых государств, в этих странах сложилась малопригодная для перехода на рыночные отношения институциональная среда. Им пришлось использовать практически нулевой институциональный фундамент для построения концессионных схем. Началось строительство концессионной экономики с принятия законов о концессиях. Такие законы в 90-х годах прошлого века приняли многие страны мира: Болгария, Хорватия, Сербия, Черногория, Украина, Молдова, Киргизия, Казахстан, Коста-Рика

47

.

Для России безусловно полезен опыт развивающихся и постсоветских стран, находящихся в начале своего пути в развитии смешанной экономики. Во-первых, нужно перенять опыт таких стран как Сербия, Коста-Рика по созданию единого органа по государственно-частному партнерству на высоком государственном уровне. Такой орган должен взять на себя ответственность за разработку и реализацию государственной концепции, стратегии и механизма политики в сфере ГЧП перед властью и обществом. Он должен стать структурой, наделенной самостоятельностью и полномочиями, имеющей целью вскрыть все правовые, организационные, экономические, финансовые проблемы ГЧП и подготовить нормативно-правовую и инструментальную базу для становления смешанной экономики.

Автор считает, что России не подойдет способ, предполагающий полное перенимание одной из успешно существующих в мире моделей, так и создание «коктейля» из «лучших» элементов разных систем. Наша страна должна опереться на фундаментальные принципы партнерства государства и бизнеса с учетом своего исторического опыта и создать собственные модели и схемы смешанной экономики. Эти модели ГЧП должны быть неразрывно связаны с адекватным им государственным, судебно-правовым, общественным и иным устройством.

2.2. Основные направления сотрудничества и организации государственно-частного партнерства с целью создания эффективной системы развития инновационной стратегии в инвестиционной политике региона

Цели и содержание в области достижения этих целей государственной научной политики тесно взаимосвязаны. Автор считает цели и содержание главными инструментами такой политики. Их принципиальная взаимосвязь показана на рисунке 2.

Рисунок 2.2.1.: Принципиальная связь целей и инструментов государственной научно-технической политики

На рисунке перечислены основные инструменты, которые использует государство для достижения целей в сфере науки и техники. Обратим внимание, что связь между ними обратная, так как не только цели политики определяют, какие инструменты будут использованы, но и используемые инструменты по достижению промежуточных результатов могут дать более широкое видение текущей ситуации и породить новые цели.

Еще одним важным инструментом научной политики, не указанным на рисунке, автор считает формирование общественного мнения, направленного на возрождение престижа науки и научных изысканий. Данный инструмент способствует привлечению в этот сектор талантливых молодых людей, для которых наука станет источником вдохновения, а не только способом заработка. Приток в науку молодежи в свою очередь позволит решить проблему старения общества российских ученых и омолодить данную сферу.

Обратимся к целям и содержанию государственной инновационной политики. Инновационная политика государства является отраслью прикладных гражданских НИОКР и внедрения в гражданский оборот новых разработок продуктов инноваций: готовых изделий, материалов, технологических разработок, оборудования.

На сегодняшний день целями государственной инновационной политики, да и вообще целями политики в условиях рыночной экономики можно назвать: