Партнерство государства и частного бизнеса в инновационной экономике России
4)
Принцип социально-экономической инновационности. Каждый проект ГЧП по-своему уникален. По словам В. Иноземцева «инновации – это не чье-то знакомство с хорошо известными технологиями, а создание качественно новых технических решений»
28
. При чем не имеет значения является ли задачей проекта создание научно-инновационных открытий или нет, каждый проект ГЧП инновационен по своей сути, так как несет в себе создание и внедрение новых решений социально-экономических проблем страны.
1.5. Зарубежный опыт развития и функционирования государственно-частного партнерства
Ведущие развитые страны мира последнее столетие стабильно на несколько лет опережают Россию в экономическом развитии, поэтому опыт этих стран интересен для нашей страны как возможность определения стратегии собственного развития. Зарубежный опыт функционирования ГЧП на сегодняшний день весьма обширен и охватывает все большее число отраслей социальной и экономической сферы. Эффективно работают зарубежные партнерства в транспортной отрасли (строительство и эксплуатация автомагистралей и железных дорог, портов, аэропортов, трубопроводов), в сфере обслуживания населения (образование, медицина, рекреационный отдых), жилищно-коммунальном комплексе (водо- и электроснабжение, утилизация отходов, очистные сооружения), в обороне страны.
Лидерами по созданию и функционированию ГЧП в развитых странах являются железнодорожный и автомобильный транспорт, водоснабжение и здравоохранение. Данные о сферах применения ГЧП в разрезе стран приведены в таблице 1.5.1.
Таблица 1.5.1. Сферы использования механизмов ГЧП в странах мира.
Страна\ отрасль
Автодороги
Ж/дороги
Водоснабжение
Офисы
Переработка отходов
Энергетика
Здравоохранение
Образование
Оборонная промышленность
Пенитенциарная система
Космос
Австрия
X
X
X
X
V
X
X
Бельгия
V
X
X
X
V
Великобрита-ния
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Германия
X
V
X
X
X
X
X
X
Голландия
X
V
V
Греция
X
X
V
V
Ирландия
X
X
X
X
X
X
V
X
X
X
Испания
X
X
X
X
Италия
X
X
V
X
X
Канада
X
X
X
X
X
X
V
V
X
X
Португалия
X
V
X
V
V
V
США
X
X
X
X
X
X
Финляндия
X
V
X
X
V
X
Франция
X
X
X
V
Южная Африка
Х
Х
V
V
X
Примечание:
«x» – проекты завершены
«v» – проекты на стадии подготовки или реализации
Анализ данных таблицы позволяет отметить, что большее развитие ГЧП получило в США, Канаде, Великобритании и Германии. Немного отстает от этой четверки Ирландия, схожая по политике в сфере ГЧП с Великобританией, и стоит обратить на эту страну особое внимание. Ниже в таблице приведены статистические показатели программ ГЧП в Ирландии.
Таблица 1.5.2. Объемы инвестиций по программам ГЧП Ирландии в 2012 г.
Категория
Инвестиции ГЧП,
млн. евро
Доля инвестиций в ГЧП от всех инвестиций в эту сферу, %
Автодороги
1137
20
Переработка отходов
680
71
Водоснабжение
139
8
Общественный транспорт
394
66
ИТОГО
2350
27
Анализируя показатели видно, что более половины всех инвестиций конкретной отрасли в Ирландии занимают программы в сфере общественного транспорта и переработки отходов, а максимальный объем всех инвестиций ГЧП сосредоточен в области дорожного строительства. Для Ирландии характерно, что средний срок жизни проекта не превышает 3 лет, а типичная стоимость проекта ГЧП – 30 млн. евро29.
Базируясь на исследовании практики зарубежных проектов ГЧП, можно сделать вывод, что в каждой стране, вошедшей в обзор (см. таблицу 1.5.1.), существуют собственные отраслевые приоритеты: «По данным аналитиков, в США такой отраслью являются автодороги (32 из 36 проектов), в Великобритании – здравоохранение (123 из 352 проектов) и образование (113 из 352 проектов), в Германии – образование (24 из 56 проектов), в Италии, Канаде, Франции – здравоохранение»30.
Еще какое-то время назад бытовало мнение о существовании сфер народного хозяйства, считавшихся прерогативой государства, и о недопустимости применения в них методов ГЧП. Однако современная практика показала несостоятельность этого мнения. Одна из таких ранее закрытых сфер – космическая разведка в США, Великобритании и Германии. Уровень развития ГЧП зарубежных стран позволил эффективно консолидировать сильные стороны государственного планирования и интересы частного сектора. В качестве примера можно использовать Национальное агентство геопространственной разведки США, которое заключило контракты на разработку и запуск спутников, обеспечивающих высококачественную съемку Земли, с двумя компаниями. Стоимость контракта с DigitalGlobe составила 530 млн. долларов США, с ОеоЕуе – 500 млн. долларов США. В результате выполнения проекта на орбиту Земли вышло два спутника – WorldView и OrbView-5, которые несли на себе аппаратуру для съемки Земли с пространственным разрешением 0,45 м.
На момент заключения данных контрактов в мире уже производились конкурирующие спутники с аппаратурой сверхвысокого разрешения в Израиле, Франции, Тайване, но американское правительство приняло решение профинансировать собственные разработки и получить продукт с лучшими, чем у конкурентов, характеристиками. Проекты финансировались NGA на равных с частными компаниями в счет будущего приобретения данных, получаемых спутниками, по твердым ценам, которые были ниже рыночных, а также гарантировало «приобретение космической информации в течение срока эксплуатации спутников»31.
Наибольшее распространение в большинстве стран в практике ГЧП получили концессии и прежде всего во Франции, однако в мире используются все формы государственно-частного партнерства. Стоит отметить такую форму ГЧП, как договоры аренды и подряда, в которых происходит долевое финансирование проекта государством и частными компаниями, а через какое-то время, одна сторона, продолжая управлять объектом, передает его в лизинг другой стороне.
Самыми востребованными объектами ГЧП являются объекты инфраструктуры – автомагистрали и железные дороги, речные и морские порты, аэропорты, инженерные коммуникации. Следующая таблица 1.5.3. объединяет данные по ГЧП в сфере производственной инфраструктуры развитых стран.
Таблица подтверждает сделанные ранее утверждения, что наибольшее распространение среди развитых стран получили концессии, лидирующие во всех отраслях как по объему инвестиций, так и количеству контрактов, а так же преимущественное финансирование получают такие сферы как авто и железнодорожное строительство, модернизация и строительство водных и авиационных портов.
Остановимся подробнее на особенностях реализации ГЧП в отдельных странах.
Таблица 1.5.3. Фомы ГЧП развитых стран в сфере производственной инфраструктуры.
Форма партнерства
Энерге-тика
Аэро-порты
Морские порты
Железные дороги
Авто-дороги
Всего
Количество, шт.
Совместные предпри-ятия
419
17
14
9
18
477
Контракты
16
7
24
8
6
61
Концессии
616
61
161
61
319
1218
Всего
1051
85
199
78
343
1756
Стоимость, млрд. долл.
Совместные предприятия
103,0
1,9
0,6
1,1
3,4
110,0
Контракты
0,1
0,0
0,2
0,0
0,0
0,3
Концессии
136,3
10,2
18,4
25,7
59,3
249,9
Всего
239,4
12,1
19,2
26,8
62,7
360,2
США.
Развитие ГЧП в США началось несколько столетий назад с проектов дорожного строительства. В 1785 году на фоне конфискации земель дороги были объявлены национальными, после чего началось привлечение частных инвесторов для строительства новых дорог и эксплуатации старых.
К 1840 г. большинство дорог уже были платными для автомобилистов, так как на тот момент было реализовано уже около 1600 проектов ГЧП в области дорожного строительства. Однако ни один из проектов по постройке дорог не был окуплен, так как население Америки в середине 19 века отличалось низкой покупательной способностью. В 1890 г. было принято решение о прекращении всех дорожных проектов ГЧП и передаче дорог в государственную собственность.
Сегодня основное распространение государственно-частные партнерства в США получили на муниципальном уровне, хотя и не прекращено осуществление проектов на уровне государства.
Верхним органом власти США, отвечающим за государственно-частное партнерство, является Национальный совет по ГЧП (NCPPP). По данным NCPPP за 2010 г. «из 65 базовых видов деятельности муниципальных властей (водопровод, канализация, вывоз мусора, школьное образование, эксплуатация парковок и т.д.) средний город использует коммерческие фирмы при исполнении 23 видов»32, то есть 35% жилищно-коммунальных услуг обеспечиваются коммерческими организациями. Местные бюджеты за счет использования форм ГЧП получают значительную экономию бюджетных средств. Например, благодаря передаче половины контрактов на вывоз мусора в городе Финикс (Аризона) частным компаниям в 80-х гг. прошлого века ежегодно осуществлялась экономия городскому бюджету на сумму порядка 1,5 млн. долларов США, а средняя экономия на эксплуатации, канализационных систем в 90-е гг. составляла от 10 до 40% сумм на их обслуживание, при этом качество услуг приближалось к экологическим стандартам33.
Великобритания.
Свой первый опыт государственно-частного партнерства Великобритания получила в 1981 году, когда частные и государственные инвестиции были объединены для перестройки лондонских доков вследствие реализации новой государственной политики планирования, ориентированной на рынок. Проект оказался эффективным, что дало толчок для разработки и реализации подобных практик к середине 90-х годов. В 1992 году был проведен первый опыт применения ГЧП с целью повышения качества в сфере общественных услуг. В результате была основана «Частная финансовая инициатива» (PFI). PFI стала площадкой для совершенствования параметров и процедур ГЧП и правительство Британии приняло в этом процессе самое активное участие. Как результат в 1997 году была произведена систематизация критериев правительственной поддержки проектов ГЧП.
Тесное взаимодействие государства и бизнеса в рамках ГЧП привело к активному развитию и успешной реализации многих инициатив, которые стали эталонами в сфере реализации программ ГЧП. Благодаря государственно-частному партнерству были построены северное транспортное кольцо в Бирмингеме, железнодорожная сеть в Кройдоне, школы в Бриджпорте и Дорсете, дома престарелых в Суррее и многие другие объекты. Ежегодно в Великобритании сейчас заключается около 80 новых соглашений ГЧП, которые, по данным правительства Британии экономят до 17% бюджета страны34, а около 13% всего объема инвестиций составляют проекты с частным финансированием.
Схожа с ситуацией в Великобритании и судьба ГЧП в ее бывших колониях. В Индии на долю ГЧП выпадает 75% инвестиций в сфере строительства и реконструкции автомагистралей, что составляет 35,5 млрд. долларов США. В Канаде в провинции Британская Колумбия доля частного сектора в разработке и строительстве новой инфраструктуры составляет 20%.
Конечно не все проекты Великобритании в сфере ГЧП были финансово успешны. Одним из таких примеров стал проект реконструкции лондонского метро. Одна из частных компаний, задействованных в проекте, менее чем за 5 лет после подписания контракта обанкротилась, хотя только подготовка контракта обошлась в 500 миллионов фунтов стерлингов, а незапланированные ежегодные субсидии достигли суммы 1,1 миллиарда фунтов стерлингов35. Еще одним банкротством закончился проект ГЧП по строительству и эксплуатации тоннеля под Ла-Маншем.
Германия.
Германские промышленники стали инициаторами создания первых проектов ГЧП в сфере кооперативного строительства еще в середине XIX века. Эти партнерства носили следующий характер: строительные компании добровольно принимали некоторые ограничения своего бизнеса, как установление фиксированной нормы прибыли, а взамен от государства получали налоговые льготы.
После объединения Германии в 1990 году встала проблема форсированного развития Восточных земель. В свете этого события государственно-частное партнерство приобрело особую актуальность. В начале 90-х гг., были созданы специализированные агентства развития, объединяющие как государственных, так и частных партнеров36.
В государстве как на федеральном, так и на местных уровнях наблюдалась острая нехватка финансовых ресурсов и создание ГЧП с участием кредитных и иных финансовых организаций стало выходом из создавшейся ситуации. Также интеллектуальной альтернативой классических займов, предоставляемых муниципалитетами стали договоры лизинга основных фондов, факторинга и прочие модели37.
Франция.
Вторая половина XIX века стала для Франции периодом активного использования преимуществ ГЧП в сфере развития транспортной и коммунальной инфраструктуры. Большая часть трамвайных сетей, железных дорог, водопроводов и объектов электрификации была построена благодаря привлечению частных инвестиций на условиях долгосрочных концессионных соглашений, в которых право собственности на объекты ГЧП по окончанию срока действия договоров переходило концеденту. До сегодняшнего дня Франция использует концессии как одну из базовых форм ГЧП.
Традиционно ГЧП Франции представлены так же «Сообществами смешанной экономики» (SEM), отличающиеся тем, что концедент должен иметь большую долю в составе активов и играть ведущую роль в управлении ими. Статус SEM был утвержден сначала в 1966 году, а затем в 1983 году. Функционируют они в сферах развития земель, расселения и услуг. Более 40 видов работ и услуг осуществляются ими. Это строительство, развитие земельных участков, строительство и эксплуатация объектов коммунальной инфраструктуры, деятельность автостоянок, сбор и утилизация мусора. Показательно, что договоры о ГЧП заключаются в условиях жесткой конкуренции с частными подрядчиками.
Ключевыми моментами законодательного регулирования деятельности французских ГЧП в части взаимодействия между концессионером, осуществляющим управление бизнесом, и государством являются:
1)
Государство, что прописывается в контракте, в партнерстве имеет более высокий статус, так как объектами соглашений являются социально значимые конечные продукты, что поднимает государственные интересы выше частных.
2)
Объект соглашения, равно как и необходимые для его создания и функционирования инфраструктура и сооружения, весь срок действия соглашения находятся в собственности государства и остаются в его собственности после окончания срока действия контракта, при том, что частный бизнес финансирует, проектирует и управляет ими.
3)
Права частных инвесторов являются приоритетными для французской судебной системы: с бизнеса снимается всякая ответственность в случае ошибочных решений государства, повлиявших на снижение прибыли, либо при возникновении непредвиденных обстоятельств.
4)
Контракты должны соответствовать требованиям административного законодательства и основным принципам гражданского кодекса Франции
38
.
В 1993 г. законодательством Франции прописана обязанность предварительно публиковать предложения по государственно-частному партнерству.
Нужно отметить, что в странах-участницах Европейского Союза согласно Маастрихским соглашениям наложены ограничения на дефицит бюджетов этих стран, максимальный уровень которого может быть только 3% ВВП, и на размер государственного долга, составляющего не более 60% ВВП. Эти соглашения побуждают страны-участницы развивать на своих территориях институт государственно-частного партнерства, которое способствует финансированию и модернизации государственных активов, параллельно решая текущие социальные и экономические проблемы государств. Это же относится и к странам Центральной и Восточной Европы, являющимся новыми членами Евросоюза.
У новых участников ЕС мала практика ГЧП в сравнении со странами Западной Европы. Приобретению опыта странам Восточной и Центральной Европы препятствовала ограниченность рынков капитала, незаинтересованность в партнерстве иностранных инвесторов, низкая покупательная способность населения и бизнеса, отсутствие проработанной нормативно-правовой и методологической базы на всех уровнях государственной власти. Самые серьезные провалы в реализации проектов ГЧП наблюдались в Польше и Венгрии в сфере дорожного строительства.
Решение венгерского правительства о строительстве современной сети автострад в конце 90-х годов прошлого века столкнулось с проблемой финансирования, что повлекло за собой решение о привлечении в строительство частных компаний на условиях концессии. Автострады были сданы в эксплуатацию, однако оказалось, что стоимость проектов была завышена, поэтому государству пришлось выплачивать концессионерам гарантированную прибыль. В связи с тем, что дальнейшая эксплуатация построенных автострад, прежде всего, М1/М15 (между Веной, Будапештом и Братиславой) и М5 (от Будапешта до границы с Югославией) перестала отвечать условиям концессионных соглашений, по причине утраты концессионерами коммерческого интереса к проекту, трассы были ренационализированы.
Аналогичное окончание проектов ГЧП по строительству дорог постигло Польшу где на основе концессионных соглашений было построено более 2300 км автомагистралей (Al «Гданьск-Торунь», А2 «Ойевешко-Познань-Конин-Штруков» и А4 «Катовице- Краков»).
Еще на стадии договоров частные партнеры добились, от концедента разделения ответственности за часть рисков на период открытия автострад, когда только формировался объем движения. В результате того, что транспортный поток оказался существенно ниже планируемого (в первую очередь, на автостраде А2), пришлось дополнительно пересмотреть условия контракта в пользу частной стороны партнерства. Главной уступкой в пользу бизнеса стала отсрочка его платежей на более поздний срок.
В Болгарии и Сербии аналогичные контракты были расторгнуты еще до стадии завершения.
Во всех описанных ситуациях финансовые потери ГЧП были покрыты бюджетами этих стран.
Однако помимо отрицательных в странах Восточной и Центральной Европы можно привести и положительные примеры реализации ГЧП. Это строительство нового терминала аэропорта в Варшаве, модернизация сетей водоснабжения в Болгарии, Венгрии, Румынии, Польше и Чехии, возведение заводов по переработке ТБО в Болгарии и Эстонии, проект в области электроэнергетики в Хорватии.
В связи с острой нехваткой внутренних источников финансирования в этих странах проектам не суждено бы было реализоваться без финансовой поддержки со стороны Всемирного банка, Европейского банка реконструкции и развития и Европейского инвестиционного банка.
Приводя результаты анализа зарубежного опыта возникновения, формирования и развития государственно-частного партнерства, нужно отметить следующие моменты:
1)
Концессия является предпочтительной формой ГЧП в большинстве стран мира, а среди сфер применения на первом месте держится транспортная и коммунальная инфраструктура. Параллельно происходит активное развитие ГЧП в образовании и сфере здравоохранения.
2)
Уровни функционирования ГЧП могут быть как федеральными, так и местными. На уровне государства реализуются проекты в транспортной отрасли, энергетике, ВПК; на местном и территориальном уровне – проекты в социальной сфере и сфере коммунальной инфраструктуры.
3)
Главными причинами провала современных партнерств в странах Восточной и Центральной Европы, а также США в середине 19 века стали низкая покупательная способность потенциальных потребителей, недофинансирование проектов, неграмотное распределение рисков, слабый контроль и как следствие, коррупция, завышение стоимости проектов.
4)
Одним из главных условий успешного развития ГЧП является исчерпывающая проработанная нормативная база. Законодательство можно применять как рамочное, так и отраслевое, но следует помнить, что отдельные законы для конкретных проектов непродуктивны.
5)
При проектировании ГЧП на государственном уровне необходимо предусмотреть как институциональную основу такого формата отношений бизнеса и государства, так и местные административные и налоговые льготы, внедряемые в целях повышения эффективности государственного управления. Также повышенного внимания и пересмотра требует система управления рисками.
Сегодня в России идея государственно-частных партнерств как перспективного социально-экономического института получила государственную поддержку. Поэтому чрезвычайно важным является изучение и анализ практики зарубежных государств с целью освоения положительного опыта и избегания возможных ошибок и связанных с ними рисков.
Глава 2. Исследование и формирование моделей государственно-частного партнерства, необходимых для создания инновационно-инвестиционной привлекательности отдельных регионов
2.1. Государственно-частное партнерство как механизм повышения инвестиционной привлекательности и улучшения инвестиционного климата в стране и отдельных субъектах Российской Федерации
Активным участником инвестиционного рынка практически во всех странах мира выступает государство. В периоды депрессии, кризисных состояний экономики страны, нестабильной рыночной ситуации наблюдается значительное сокращение частных инвестиций, в это же время растут капиталовложения в государственный сектор. Таким образом, государственное участие в инвестиционных процессах приобретает большое значение. Следует отметить, что эффективность государственных предприятий высока только в стабильном состоянии экономики, а в кризисные периоды воздействие негативных факторов на государственные предприятия существенно выше, чем на частные.
Ввиду малой способности государственных организаций осуществлять эффективное управление в периоды экономического упадка в 90-е годы прошлого века европейские страны начали активно стимулировать развитие смешанных предприятий, которые за счет эффективности и скорости принятия решений позволяли предприятию проявлять гибкость и сохранять значительные конкурентные преимущества.
Параметры перевода предприятия в разряд «государственное» так же претерпели изменения: при достижении доли государственного участия в уставном капитале организации 10-15% предприятие уже приобретало данный статус. В случае большого числа мелких акционеров в структуре общества пакет акций размером 10-15% позволяет государству оказывать серьезное влияние на деятельность организации.
Приоритетными критериями для создания ГЧП государство определяет факторы социально-экономического развития, например, влияние конкретной инвестиции на конкурентоспособность продукции. Государство выступает инвестором в тех отраслях и проектах, которые на данный момент имеют низкую привлекательность для частных инвесторов, но важны для общества в долгосрочной перспективе.
При инвестировании бюджетных средств в инновационные проекты субъекты федерации первоочередными целями ставят высокую социальную эффективность инвестируемого проекта, сокращение бюджетных расходов на целевые социальные программы, повышение доходной составляющей бюджета. Социальная эффективность и рост доходной составляющей являются результатом, в частности, модернизации морально и физически устаревших производств конкурентоспособными технологиями нового поколения, поэтому у государства появляется мощный стимул работы по улучшению инвестиционного климата страны.
В современном мире ГЧП активно расширяют как сферы своего применения, так и увеличивают разнообразие форм партнерства. Традиционные отрасли, такие как дорожное строительство, коммунальное хозяйство, дают дорогу новым социальным и научным проектам: образованию, национальной обороне, общественному транспорту, кабельному и спутниковому телевидению, космическим исследованиям. В некоторых странах практикуется финансирование частными компаниями учреждений здравоохранения, образования с целью дальнейшего управления ими39.