Партнерство государства и частного бизнеса в инновационной экономике России
Возвращаясь к теоретическим изысканиям в вопросе рассмотрения сотрудничества общественного и частного секторов, ордолибералы также признавали необходимость внедрения и развития ГЧП как формы интеграции. Один из основателей немецкого ордолиберализма Вальтер Ойкен описывал взаимодействие государства и индивидуумов таким образом: «Построение общества должно происходить снизу вверх. То, что могут сами сделать отдельные люди или их группы, они должны делать по своей инициативе с максимальной отдачей. А государство должно вмешиваться только там, где никак нельзя обойтись без его помощи»12. В первую очередь вмешательство государства необходимо в сферу производства общественных благ, так как принципы производства в частном секторе идут вразрез с выделенными свойствами общественных благ. Хотя не следует забывать о том, что со временем может произойти трансформация их свойств.
Итогом исследования и анализа теоретических предпосылок создания ГЧП как следствия интеграции общественного и частного секторов можно выделить следующие утверждения.
Первое – это то, что в результате ретроспективного анализа работ ученых различных экономических теорий, таких как кейнсианство, монетаризм, новый институционализм, ордолиберализм, выявлена неизбежность применения различных способов взаимодействия государственного и частного сектора, одним из которых является государственно-частное партнерство, как равноправное сотрудничество сторон.
Второе – это нерешенность до настоящего момента проблемы установления границ вмешательства государства в экономику, хотя большинство экономистов едины во мнении о невмешательстве государства в сферу ценообразования и ограничения конкуренции.
Третье – это то, что необходимость воздействия государства на экономику проявляется в сфере стимулирования инвестиционной деятельности, а одной из форм такого стимулирования является привлечение частного сектора к участию в создании общественных благ.
Четвертое – необходимость ГЧП проявляется в первую очередь при неполучении индивидуумами или их образованиями краткосрочных преимуществ при развитии какого-либо направления деятельности.
Пятое – ГЧП должно создаваться с целью последующей максимизации индивидуальной полезности потребителей полученной от ГЧП продукции.
Шестое – то, что основным стимулом для создания и развития формы ГЧП должна быть неразрешимость социально-экономических проблем только ресурсами и инструментами, используемыми частным сектором. Однако не следует упускать из виду, что обязанностью государства остается необходимость использования потенциала частного бизнеса в деле повышения конкурентоспособности страны на мировой арене и реализации общегосударственных программ.
Седьмое – социально-экономические условия современного мира требуют уточнения ресурсного инструментария государства для участия в государственно-частном партнерстве. Это финансовые ресурсы, механизмы налогового стимулирования, методы вложения активов, организационные преференции и так далее. Также необходимость утверждения механизма изменения правомочий собственности, наличия в государстве эффективной правовой системы, участия гражданского общества при обсуждении проектов.
1.4. Государственно-частное партнерство с позиции современной экономической мысли
С 2004 года в России начался активный процесс создания реальных условий для развития государственно-частных партнерств. В октябре 2004 года Правительством Российской Федерации было проведено заседание по вопросу создания ГЧП на транспорте. На повестке заседания стоял вопрос необходимости использования ГЧП в российской транспортной отрасли. «Необходимость использования государственно-частного партнерства связана с невозможностью профинансировать в полном объеме транспортные проекты из средств федерального бюджета»13, – было отмечено кабинетом министров. Вопрос обеспечения высоких темпов развития транспортной инфраструктуры в непростых экономических, политических и социальных условиях, в которых находилась на тот период Россия, явился основным толчком к пониманию необходимости формирования ГЧП, активно используемого в развитых странах.
Можно выделить 3 этапа социально-экономических преобразований в России за прошедшие 20 лет.
1) 1989 – 1998 гг., за которые был осуществлен комплекс реформ по переходу страны от командной экономики к рыночной. Самым важным результатом реформ стало формирование института частной собственности, также был заложен фундамент формирования базовых экономических институтов.
Последствия реформ данного периода неоднозначны. В связи с отсутствием ясной стратегии и четкого руководства преобразованиями в стране было допущено много ошибок и перекосов, последствия которых наблюдаются по сей день.
Российские экономисты ставят достаточно жесткие оценки этому периоду:
«Отделение государства от экономики, во многом волюнтаристское и ущербное для стратегического положения страны, оказалась большой системной ошибкой. В обществе фактически изжита ложная философия, будто чем «меньше государства», тем лучше. Но не изжиты пока последствия, причиненные прежней деструктивной политикой»14, – отмечает академик РАЕН А.Т.Спицын.
«От вершин прогресса нас отделил вклинившийся этап компрадорской реакции. Из-за реакционных реформ частный капитал захватил командные высоты экономики и стал господствовать над общегосударственным. Промышленный капитал попал в зависимость от сырьевого, олигархического и подчиненного иностранному»15, – еще более критичный отзыв Сергея Губанова, известного российского ученого и главного редактора журнала "Экономист".
2) 1999 – 2004 гг., годы начала роста российской экономики. В этот период улеглась паника и азарт 90-х, и исполнительная власть наконец-то получила возможность направить ресурсы на решение стратегических задач. Формы и методы привлечения инвестиций для развития экономики стали одним из таких приоритетных вопросов. Трудности этого периода заключались главным образом в отсутствии единого мнения по вопросу положения государства в экономике.
Еще в начале 2005 г. экономист, ректор Академии народного хозяйства при правительстве РФ Владимир Мау оценивал существующую экономическую ситуацию: «в современной российской экономике существуют и фундаментальные препятствия для практической реализации дирижистских идей: во-первых, характерные для нынешнего этапа технологического развития крайне ограниченные возможности прогнозирования отраслевых и структурных приоритетов; во-вторых, недостаточное развитие политических и правовых институтов; в-третьих, отсутствие доверия между всеми участниками хозяйственной жизни – домохозяйствами, фирмами и государством»16.
3) 2004 – 2008 гг. Эти годы можно назвать периодом упущенных возможностей, когда на фоне экономического подъема второго периода в стране так и остались неразвитыми экономические институты, меры прямого государственного вмешательства в экономику показали свою крайнюю неэффективность, не был налажен экономический диалог между государственным и частным сектором, человеческий капитал не был приумножен вследствие его недофинансирования.
«Собственность и власть, бизнес и государство, будучи теснейшим образом связаны между собой, составляют ключевые институты современного общества. Их нельзя представлять ни как вечных антагонистов или непримиримых противников, ни тем более, как единый организм, где нет противоречий и конфликтов»17, – отмечал доктор экономических наук, заслуженный деятель науки РФ Ф.И. Шамхалов. Утверждение Шамхалова тесно перекликается с выводами Р. Коуза, который на основании анализа механизма финансового обеспечения маячной службы в Англии заключил, что даже услуги маяков могут быть спонсированы частными предпринимателями.
Завершение третьего этапа российских социально-экономических реформ пришлось на период мирового экономического кризиса, который без сомнения является системным. Его последствия тяжелым грузом легли в том числе и на плечи России, что и ознаменовало собой в 2008 г. переход российской экономики на следующий этап своего развития. Однако современное состояние нашего государства и, в частности, перспективы ГЧП будут освещены в последующих разделах работы.
Нельзя забывать, что государственные цели в экономике и цели бизнеса кардинально отличаются друг от друга, т.к. бизнес всегда ориентирован в первую очередь на достижение максимального финансового результата, в то время как перед обществом стоят иные задачи. М. Ролл и А. Вербек, ученые из брюссельского университета, высказывают аналогичную мысль о том, что интерес частных компаний в прямых доходах и затратах не может обеспечить социально-экономические эффекты. Все это подтверждает важность принятия государством на себя функции направления развития ГЧП.
Старший вице-президент «Росбанка», доктор экономических наук М.В. Ершов считает, что политика государства в деле развития экономики призвана «во-первых, обеспечивать разумный баланс между высокоэффективными отраслями, «локомотивами» экономического роста и менее эффективными сферами, без развития которых, однако, и первые не могут полностью реализовать свой потенциал. Во-вторых, – формировать «несущие конструкции», необходимые для нормального функционирования народного хозяйства в целом. Причем здесь важны также экономические и геополитические аспекты, проблемы обеспечения безопасности страны и ее суверенитета»18.
То есть целью государства должна являться гармонизация отношений частного и общественного секторов, результатом чего должен быть экономический баланс, позволяющий объединенными усилиями строить прочный фундамент национального хозяйства, не взирая на возможные противоречия и конфликты сторон. Следует помнить, и ранее это уже было доказано, что государство и бизнес не могут существовать друг без друга, и ГЧП является одним из основных инструментов достижения этой государственной цели.
Тут же В.Г. Варнавский предостерегает, что «в соединении государства (в лице его различных субъектов) и бизнеса в одном союзе проявляется противоречие между обслуживанием общественных интересов и обеспечением прибыли. Каким образом партнерства разрешают это противоречие, как оно влияет на социально-экономические отношения в стране, регионе, городе, какие социально-экономические последствия ожидают общество в результате передачи частному сектору видов производств и услуг, традиционно относящихся к сферам государственной деятельности, зависит от зрелости гражданского общества, силы государства, развитости общественных институтов, контроля за деятельностью госаппарата, прозрачности самой партнерской деятельности»19.
Таким образом, ошибки в применении формата ГЧП повлекут за собой деструктивные явления в экономике, отражающиеся в росте коррупции, смещении приоритетов партнерств в сторону максимизации прибыли, нарушении принципов честной конкуренции за счет усиления части бизнеса государством. Подобный риск существует не только в России, но и во всех развитых странах.
Что же представляет собой экономическое содержание ГЧП?
С позиции институционалистов И.Е. Левитин дает следующее определение термина ГЧП: «Специфика взаимоотношений между государством и частным бизнесом в рамках государственно-частного партнерства (ГЧП) состоит в том, что партнерские отношения реализуются путем перераспределения правомочий собственности. При этом в отличие от приватизации как формы возмездной передачи государственной собственности в собственность юридических и физических лиц, в партнерствах право собственности за государством сохраняется. Однако в рамках государственной собственности происходят существенные институциональные преобразования, позволяющие расширять участие частного бизнеса в выполнении части экономических, организационных, управленческих и иных функций. Оставаясь собственником, государство при этом сохраняет за собой и определенную степень хозяйственной активности»20.
Путем обозначения двух разнополюсных состояний государственной собственности: единоличное государственное владение и приватизация либо возмездная передача собственности физическим и юридическим лицам, – И.Е. Левитин указывает21 на наличие институциональной трансформации прав собственности. Выделим этот момент, однако обратим взгляд на отсутствие конкретики в определении уровня государственной активности в распоряжении принадлежащим ему имуществом.
Подходы континентальной и англосаксонской правовых традиций уместно упомянуть в разговоре о правомочиях собственности.
Континентальная традиция в интерпретации Р.И. Капелюшникова описывает право собственности как совокупность прав пользования вещью, извлечения из нее дохода, изменения физической формы и субстанции вещи и передачи всех этих правомочий другим лицам различными способами.
Англосаксонская модель правомочий собственности описывается английским юристом А. Оноре22 как совокупность прав на владение, т.е. защищенная возможность физически контролировать вещь; пользование, т.е. извлечение выгоды из вещей, обладающих непосредственной либо косвенной полезностью; управление – решение о порядке и способе использования вещи и определение круга лиц и условий, на которых они осуществляют использование вещи; доход, т.е. получение прибыли от непосредственного использования вещи либо от использования ее другими индивидами; капитал – возможность осуществлять дарение, продажу, изменять форму или уничтожать объект собственности; безопасность или иммунитет от экспроприации, в том числе и на доходы от использования вещью даже при условии компенсационной системы; передачу вещи по наследству; бессрочность правомочий; запрет вредного использования – установлено с целью предотвратить нарушение правомочий иных собственников на иные объекты при «вредном» использовании вещи; ответственность в виде взыскания, т.е. вещь может быть отчуждена как компенсация долга собственника; конечные права.
Возвращаясь к определению ГЧП, данному Левитиным И.Е., встает вопрос отсутствия понимания, перераспределение каких правомочий собственности имел в виду ученый.
Рассмотрим еще одно определение ГЧП, которое дают эксперты Международного центра социально-экономических исследований «Леонтьевский центр». Их трактовка предельно обобщена. ГЧП по определению, установленному «Леонтьевским центром», гласит, что государственно-частное партнерство – это «объединение материальных и нематериальных ресурсов общества (государства или местного самоуправления) и частного сектора (частных компаний) на долговременной и взаимовыгодной основе для создания общественных благ (благоустройство и развитие территорий, развитие инженерной и социальной инфраструктуры) или оказания общественных услуг (в области образования, здравоохранения, социальной защиты и т.д.)»23.
Обобщенность данной формулировки не дает представления о таких аспектах ГЧП, как различие между лизингом и государственным (муниципальным) заказом на поставку продукции, выполнение работ, услуг; роль ГЧП в сфере науки и инноваций.
Большинство формулировок определения ГЧП, предлагаемых на данный момент российскими учеными грешат установление жестко прописанных границ использования форм государственно-частного партнерства, таких как развитие социальной сферы, реализация общественно значимых проектов и программ в отраслях промышленности и НИОКР, создание инфраструктуры и прочее. Возникает логичное предположение, что с разработкой и реализацией новых форм и методов ГЧП, большинство определений станут слишком узкими и будут подлежать пересмотрению.
Следующее определение, уже с точки зрения риск-менеджмента, дает П.В. Савранский: «Государственно-частное партнерство является партнерством, в котором государство и частный сектор совместно реализуют общественно значимые проекты, основываясь на соглашении о распределении задач и рисков. Концепция ГЧП предусматривает, что оба сектора сотрудничают с целью строительства и содержания объектов и оказания общественных услуг. По сути, это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом, создаваемый на определенный срок для осуществления конкретного проекта и прекращающий свое существование после его реализации»24.
Такая трактовка ГЧП логична с позиции управления рисками, однако ее узость заключается уже в том, что сроки создания ГЧП часто не ограничены конкретной датой или событием и могут носить бессрочный характер. Примером бессрочного способа может стать такая форма государственно-частного партнерства, как акционирование при условии сохранения доли акций в собственности государства или долевое участие частных инвестиций в уставном капитале государственных предприятий25.
Последней, важной точкой зрения, с которой так же необходимо дать определение ГЧП в данной работе, являются правовые позиции. Здесь сообразно привести определение ГЧП, сформулированное М.В. Влисовым: «Государственно-частное партнерство – это правовой механизм согласования интересов и обеспечения равноправия государства и бизнеса в рамках реализации экономических проектов, направленных на достижение целей государственного управления»26. В целом определение Вилисова можно принять, однако упоминаемое равноправие государственного и частного секторов слишком расплывчато. Такие партнеры находятся в разных «весовых категориях», поэтому равноправие требует жесткой юридической фиксации.
Автор приводит собственную формулировку термина государственно-частного партнерства. По его мнению ГЧП – это комплекс организационных, экономических, юридических и социальных отношений, реализуемых между государственным и частным партнерами, реализация которой базируется на механизме трансформации правомочий собственности и юридически закрепленных интересов в целях осуществления эффективного государственного управления и максимизации прибыли от коммерческой деятельности.
Наиболее важными аспектами собственного определения автор считает следующее:
1)
ГЧП – это система отношений, в которых возможна трансформация правомочий собственности. Под правомочиями собственности автор в первую очередь подразумевает права управления и на доход, так как права владения, распоряжения и пользования уже достаточно четко сформулированы и мало поддаются изменению во времени.
2)
ГЧП работает по принципу юридического согласования интересов государственного и частного секторов, что подразумевает добровольность участия, равноправие сторон и наличие договорных отношений. При несоблюдении хотя бы одного из этих условий юридическое оформление отношений невозможно.
3)
Автор устраняет критическую ошибку, допущенную в большинстве рассмотренных ранее определений, которая заключается в игнорировании интересов частного бизнеса.
4)
В сформулированном автором определении нет указания на ограниченный срок действия ГЧП, т.к. он бывает как конечным, так и неопределенным.
Далее необходимо привести формы ГЧП и только после этого переходить к рассмотрению путей трансформации правомочий собственности. Наиболее полно существующий спектр форм ГЧП представлен двухуровневой классификацией С.В. Грицая, которая консолидирует российские и зарубежные модели партнерства. В рамках классификации С.В. Грицая все формы партнерства упорядочены по принципу степени участия частного сектора: от наименее низкой к максимально высокой.
Сервисные контракты27:
– контракты, по которым осуществляется прямая покупка государством оговоренной продукции, работ, общественных услуг или имущества у частных производителей для удовлетворения нужд государства;
– контракты технической помощи, заключаемые с частными компаниями на период решения конкретных государственных задач, с достижением которых у государства наблюдаются трудности, обусловленные, к примеру, отсутствием каких-либо ресурсов.
Управляющие контракты:
– контракт на обслуживание, по которому обслуживание объекта делегировано частному сектору;
– контракт на управление объектом, по которому управление объектом возлагается на частный сектор;
– контракт «под ключ» – когда функция государства ограничивается финансированием, а за проектирование, строительство и управление объектом отвечает частный сектор.
Аренда и временная передача прав:
– лизинг – лизингополучатель не принимает участия в строительстве (создании) объекта, а получает его от государства с обязанностями по обслуживанию, взиманию платы и осуществлением платежей государству за использование;
– соглашение о разделе продукции (СРП) предполагает добровольную передачу бизнесом части продукции государству в качестве платы за право участвовать в данном проекте;
– инвестиционный контракт обязывает государство на фиксированный контрактом срок отказаться от получения фискальных платежей, предоставляя тем самым частному бизнесу возможность использовать неполученные государством средства для реализации проекта, имеющего социально-экономический эффект.
Концессионное соглашение:
– ВОТ (Build-Operate-Transfer) – «строительство-эксплуатация- передача», является классическим вариантом концессии, в котором концессионер как правило на праве собственности осуществляет строительство и эксплуатацию объекта, после чего право собственности на объект переходит государству;
– ВТО (Build-Transfer-Operate) – «строительство-передача-эксплуатация» – это классическая концессия, когда концессионер строит объект, передает по завершению строительства право собственности на объект концеденту (государству) и только после этого концессионер получает объект в эксплуатацию;
– BOO (Build-Own-Operate) – «строительство-владение-эксплуатация». После строительства объекта право собственности на него остается у концессионера и он владеет объектом и эксплуатирует его бессрочно;
– BOOT (Build-Own-Operate-Transfer) – «строительство-владение-эксплуатация-передача». Право собственности и право эксплуатации объекта концессионером ограничено контрактом во времени. По истечении установленного времени право собственности на объект переходит государству;
– ВВО (Buy-Build-Operate) – «покупка-строительство-эксплуатация» – это форма продажи объекта государством, при которой договором оговаривается обязанность концессионера по восстановлению или расширению существующего объекта с целью эффективного управления им.
Акционирование – форма совместных предприятий, в которых участвуют в долевом соотношении как частный капитал, так и государство.
Ниже, на рисунке отражена схема трансформации правомочий собственности в зависимости от формы ГЧП.
Рисунок 1.4.1.: Трансформации правомочий собственности в ГЧП.
Данная схема не уникальна, так как мировая практика настолько обширна, что не позволяет выработать единую классификацию.
Далее рассмотрим отличительные признаки ГЧП.
Таблица 1.4.1. Отличительные признаки ГЧП
«Государственно-частное партнерство в научной и инновационной сфере»
«Экономические основы государственно-частного партнерства»
Сторонами партнерства должны быть как государство, так и частный сектор
Сторонами партнерства должны быть как государство, так и частный сектор
Юридическое оформление отношений сторон ГЧП
Взаимоотношения сторон ГЧП зафиксированы в официальных документах
Равноправный характер отношений сторон
Равноправный характер отношений сторон ГЧП
Партнеры имеют согласованные цели, государственные интересы четко конкретизированы
Стороны ГЧП имеют согласованные цели, государственные интересы четко конкретизированы
Стороны ГЧП объединяют свои ресурсы (капиталы, персонал, оборудование, информацию) для достижения согласованных целей
Стороны ГЧП объединяют свои вклады для достижения общих целей
Партнеры совместно участвуют в принятии решений
Стороны ГЧП распределяют между собой как расходы, так и риски и участвуют в использовании полученного продукта
Стороны партнерства распределяют между собой как расходы, так и риски и участвуют в использовании полученного продукта
В качестве итога данного параграфа остановимся на принципах ГЧП.
Автор считает, что для реализации механизма ГЧП наиболее важны следующие принципы:
1)
Принцип общественной значимости – обуславливает создание ГЧП с целью удовлетворения интересов общества при условии извлечения максимальной прибыли, а так же предполагает вовлечение общественности в обсуждение проектов ГЧП.
2)
Принцип проектной срочности – означает конкретизацию сроков создания объектов, окупаемость и возвратность инвестиций, коммерческую выгоду инноваций и в целом партнерства, для осуществления чего необходимы четко разработанные инструменты контроля и ответственности.
3)
Принцип доверительного управления – подразумевает справедливый механизм перераспределения правомочий собственности; установление нормы прибыли исходя из объема инвестиций, порядок расчета сторон; распределение рисков и ответственности на всех стадиях партнерства; целевое использование средств на этапах как инвестиций, так и эксплуатации; заключение юридического соглашения между сторонами.